Splnila reforma očekávaný cíl?

V roce 2006 zahájila Evropská unie cukerní reformu. Jak dopadla, hodnotí obsáhlá zpráva zpracovaná na objednávku Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova Evropské komise pod vedením Evropského hospodářského zájmového sdružení Agrosynergie.

 Nutno podotknout, že závěry, doporučení i názory obsažené ve zprávě odrážejí (podle výslovného upozornění) pouze mínění autorů, s nímž komise, byť zprávu objednala a financovala, nemusí nutně souhlasit. Přestože zpráva pokrývá celou evropskou sedmadvacítku, týká se zejména zemí, v nichž probíhaly potřebné studie, a to Finska, Francie, Německa, Itálie, Polska a Velké Británie. K analýze použili autoři dostupné údaje, empirické odhady a teoretické analýzy. Hlavním omezením byla nedostupnost některých citlivých dat týkajících se většinou nákladů na výrobu a restrukturalizačních plánů.
Nejvhodnější pro pěstování cukrovky je v Evropě pás, který se táhne od Velké Británie po východ Polska.
Před reformou Zpráva konstatuje, že do reformy se sektor cukru reguloval tradičními nástroji společné zemědělské politiky, tj. garantovanými cenami k podpoře tržní produkce, kvótami na limitování nadprodukce a exportními refundacemi pomáhajícími vyvážet přebytečný cukr z unie na světový trh. Producenti byli zajištěni stabilním trhem s vysokými cenami a vyloučením konkurence z dovozu.
Proč reforma K reformě vedlo několik důvodů. Od roku 2005 rostly světové ceny cukru, které povzbudila nejen zvyšující se poptávka po cukru, ale také rozmáhající se výroba bioetanolu. Velkým rizikem byla nerovnováha trhu. Koncese na dovoz cukru do unie dostávaly nejchudší země světa v rámci iniciativy nazvané Vše kromě zbraní. Brusel předpokládal, že tento fakt povede k velkému nárůstu dovozu. Světová obchodní organizace (WTO) požadovala, aby unie omezila exportní subvence. Komisi také vedla snaha přizpůsobit cukerní režim reformě společné zemědělské politiky z roku 2003, která se jej netýkala.
Cílem reformy bylo snížení celkové unijní kvóty o šest milionů tun cukru. Reforma zachovala systém kvót i minimální referenční cenu pro pěstitele, která se však postupně snižovala. Méně efektivní výrobce měla restrukturalizační podpora přimět k tomu, aby se dobrovolně vzdali kvót. Součástí reformy byla podporu pro producenty cukru a pěstitele cukrovky, kteří odešli ze sektoru, a dodavatele strojů pro ně.
Přestože úhrada za odstoupení od kvóty byla v prvních letech reformy nejvyšší, odešlo ze sektoru v této době daleko méně producentů, než Brusel očekával. Proto bylo třeba reformu v roce 2007 upravit. Nutno poznamenat, že reforma začala fungovat v době bezprecedentně vysokých světových cen cukru a jejich velké fluktuace.
Dopad na pěstitele Průměrný počet pěstitelů cukrovky byl v letech 2008 až 2010 asi o 19 procent nižší než v období 2003 až 2005, tedy před reformou. Zpráva tvrdí, že restrukturalizace pobídla pěstitele s nízkými výnosy, aby přestali cukrovku pěstovat. Připouští však, že údaje, z nichž vychází, nejsou zcela reprezentativní. Výsledkem bylo zrychlení růstu průměrného výnosu v unii a koncentrace pěstování cukrovky na větších farmách. Změny však nebyly ve všech státech stejné. Produkce cukrovky se výrazně omezila zejména ve Španělsku a Itálii.
Kvůli snížení minimální ceny poklesl rychle zkreslující efekt podpory ze společné zemědělské politiky. Podle zprávy souvisí dnes volba pěstitelů, zda budou pěstovat cukrovku, zejména s její cenou. Cenu průmyslových výrobců cukru proto ovlivňují nejen náklady na pěstování cukrovky, ale také ceny alternativních plodin.
Cukrovary Ze 179 zpracovatelských podniků, které v uni pracovaly v cukrovarnickém průmyslu v hospodářském roce 2005/2006, jich v průběhu reformy přestalo fungovat 41 procent. Zpráva tvrdí, že většinou se zavíraly malé provozy (hlavně v Polsku) a střední kapacity do 12 tisíc tun denně.
Celková unijní kvóta cukru, která před reformou činila 17 milionů tun, se snížila o 5,8 milionu tun. Zpráva tvrdí, že nejvíce poklesly kvóty ve státech ležících mimo zmíněný cukerní pás. Zcela skončila výroba cukru v pěti zemích, a to v Irsku, Lotyšsku, Slovinsku, Bulharsku a kontinentálním Portugalsku. Francie, Německo, Velká Británie, Nizozemsko, Polsko a Belgie, které jsou v cukerním pásu, se na celkovém poklesu produkce podílely více než 40 procenty. Množství produkce mimo kvóty se snížilo v průměru o 1,8 milionu tun. Export se výrazně omezil a jen částečně se kompenzoval rostoucí poptávkou po bioetanolu. Ta se mezi hospodářskými roky 2006/2007 a 2009/2010 zvedla o 0,8 milionu tun.
Evropská sedmadvacítka zůstává hlavním výrobcem cukru. V sezóně 2009/2010 jej vyrobily podniky v unii 17,5 milionu tun. Zatímco do reformy byla unie druhým hlavním exportérem cukru, po ní se stala jeho čistým dovozcem.
Rafinérie Podle předchozí společné tržní organizace pro cukr a cukerního protokolu se zeměmi ACP (státy Afriky, Karibiku a Pacifiku) a Indie měly rafinérie pracující celoročně prospěch z garantovaných dodávek surového cukru za garantované ceny. Reforma a nahrazení zmíněného protokolu dohodou o ekonomickém partnerství a iniciativou Všechno kromě zbraní rozšířily konkurenci na evropském trhu mezi řepným cukrem z unie a importovaným surovým či rafinovaným třtinovým cukrem. Očekávalo se, že s poklesem produkční kvóty pro řepný cukr získá na evropském trhu větší podíl dovážený cukr třtinový. Na tuto situaci připravilo celoročně pracující rafinérie tříleté přechodné období (mezi hospodářskými roky 2006/2007 a 2008/2009) a přechodná podpora. Výsledkem byl nárůst počtu celoročně pracujících rafinérií ze sedmi na 11 a zvýšení jejich kapacity o 58 procent. K původním sedmi subjektům se totiž přidaly čtyři cukrovary zpracovávající cukrovku, které zavedly rafinaci třtinového cukru. Celoroční rafinérie třtinového cukru se tak objevily v zemích, kde dříve nebyly, tj. v Dánsku, Španělsku a Itálii.
Po přechodném období se v roce 2010 snížily dodávky surového třtinového cukru do EU-15 o 1,4 milionu tun. Atraktivita evropského trhu nyní závisí na porovnání cen dosažených na něm a na ostatních trzích. Pokud cena v unii není příliš výhodná, producenti z rozvojových zemí, které podepsaly protokol o hospodářském partnerství (EPA) a ze 48 nejchudších zemí světa (EBA) se mohou orientovat na pro ně výhodnější trhy.
Tržní bilance
Před rokem 2006 byl trh s cukrem vysoce regulovaný. Nová organizace trhu zabránila riziku přebytku. Kvůli vysokým světovým cenám cukru nedorazilo do unie takové množství importovaného cukru, jaké tvůrci reformy očekávali a jaké bylo potřebné pro zásobování unie v hospodářských rocích 2009/2010 a 2010/2011. Kumulovaný deficit dosáhl jednoho milionu tun cukru. V důsledku toho se ceny na evropském trhu dostaly na daleko vyšší hladinu než ceny referenční a zásoby na konci roku 2009/2010 klesly na nejnižší historickou úroveň.
Zpráva připomíná, že komise proto v roce 2011 přijala dočasná opatření, v jejichž důsledku se zásoba se do konce hospodářského roku 2010/2011 opět zvedla. Těmito opatřeními bylo snížení dovozního cla a umožnění výroby 500 tisíc tun cukru nad kvótu. Autoři zprávy s potěšením konstatují, že nová společná organizace trhu, která měla snížit nadprodukci, se dokázala vyrovnat i s nedostatkem.
Konkurenceschopnost Zpráva tvrdí, že reforma posílila konkurenceschopnost producentů cukru. Vzrostla délka kampaně, produktivita práce, produkce cukru na hektar půdy a průměrná výroba na cukrovar. Zlepšení se však neprojevilo stejně ve všech členských státech, reforma tak přispěla ke konkurenci, která mezi nimi existovala již před ní. U celoročních rafinérií se projevila kombinace účinků poklesu dodávek surového cukru a růstu výrobní kapacity. Míra využití kapacity spadla na úroveň, která konkurenceschopnost těchto podniků snížila. Při srovnání cukrovarů a celoročních rafinérií je podle zprávy zřejmé, že během prvních roků po reformě ztrácely cukrovary konkurenceschopnost zejména kvůli příspěvkům do restrukturalizačního fondu. Celoroční rafinérie ztratily konkurenceschopnost v roce 2010/2011 kvůli zdražení importované suroviny vlivem vysokých světových cen surového cukru.
Izoglukóza Reforma se dotkla i izoglukózy, která se vyrábí z pšeničného nebo kukuřičného škrobu. Umožnila jejím výrobcům zvýšit bez poplatků kvóty i od nich odstoupit. V evropské pětadvacítce (v unii nebylo ještě na počátku reformy Bulharsko a Rumunsko) se výrobci vzdali kvót na 0,2 milionu tun izoglukózy a naopak jiní dostali nové na 0,3 milionu tun. Výsledkem bylo, že celková kvóta na izoglukózu vzrostla z 0,5 na 0,6 milionu tun. Polovina výrob na izoglukózu postupně skončila v souvislosti s nízkými cenami cukru a možností získat peníze z restrukturalizačního fondu. Výsledkem bylo, že průměrná produkce na výrobnu se zvýšila o 44 procent, podíl izoglukózy na evropských kvótách se zvedl z 2,9 na 4,5 procenta a produkce se koncentrovala do devíti členských států, zatímco před reformou byla v 15.
Sociální aspekty reformy Zavření 41 procent cukrovarů v unii vedlo k výrazné ztrátě pracovních míst. Zpráva konstatuje, že to bylo od 50 tisíců propuštěných zaměstnanců v hospodářském roce 2005/2006 až po 28 tisíc lidí, kteří o práci přišli v sezóně 2009/2010. Autoři však poznamenávají, že zhruba polovina z celkového počtu uvolněných zaměstnanců by o své místo přišla i bez reformy, a to kvůli pokračující restrukturalizaci a modernizaci podniků.
Reforma byla podle zprávy účinná a vyžádala si minimální náklady. Náklady na tržní opatření (zejména exportní subvence pro přebytky cukru) prakticky zmizely. Ztráty příjmu farmářů způsobené poklesem minimální ceny cukrovky částečně nahradila podpora odpojená od produkce.