Co čeká evropské zemědělství? Bude produkovat potraviny nebo se stane jakýmsi zahradníkem, který bude udržovat kulturní krajinu starého kontinentu, a pracovní místa na venkově budou vznikat mimo ně? Mají do budoucna šanci na existenci spíše velké produkční podniky nebo malé rodinné farmy, které převládají zejména ve starých členských zemích unie?
Již dnes je zřejmé, že budoucí karty rozdá výsledek Katarského kola Světové obchodní organizace (WTO). Přestože je stále v nedohlednu, jedno je jisté: přinese velké oslabení, nebo dokonce zhroucení prvního pilíře společné zemědělské politiky. Zůstanou patrně jen podpory pro údržbu krajiny, agroenvironmentální opatření a rozvoj venkova. Zemědělci mají pravděpodobně posledních sedm let, aby se na změny po roce 2013 připravili. Teď jde o to, jaké změny to budou. O možnostech dalšího vývoje debatovali u kulatého stolu na českém ministerstvu zemědělství účastníci mezinárodní konference Vize dlouhodobého vývoje zemědělství a venkova v EU.
Pšenice versus tráva
"Co bychom chtěli od zemědělců a za co jsme jim ochotni platit," nadhodil úvodní otázku český ministr zemědělství Jan Mládek. Svěřil se s problémem, který podle něj v našich podmínkách představuje vysočina. Přestože jde o podhorské oblasti, je pouze čtvrtina ploch pokrytá trvalými travními porosty a na orné půdě se pěstuje zejména pšenice. Nejen přebytky obilí, ale také vodní či větrná eroze půdy, nebezpečí záplav, to všechno jsou spolu s drsnými klimatickými podmínkami argumenty pro zvýšení zatravnění. Mládek konstatoval, že ministerstvo zemědělství (MZe) uvažovalo o dotaci, kterou by podnítilo zájem zemědělců o tento krok. Ale současný dotační systém spolu s intervenčním nákupem a cenou pšenice, které se i v těchto podmínkách rodí kolem 5 t/ha, velké lány, zemědělská mechanizace v podnicích, to vše, jak uvedl, stimuluje zemědělce, aby se i v takto nevýhodných podmínkách zaměřili na tuto obilninu. "Pokud bychom do toho šli (myšleno do podpory zatravňování, pozn. red.), pak musíme národním programem překonat všechny tyto výhody," poukázal Mládek na slabinu v nastavení dnešní společné zemědělské politiky (SZP) s tím, zda není nyní čas to tuto politiku změnit. A dodal další argument: "Říkám zemědělcům, že o tom, co budou pěstovat, rozhodne trh. Ale signálem pro trh jsou dotace. Ty rozhodují, co bude ziskové a co ne." S tím, že do budoucna bude nutné se zabývat otázkou reformy sektoru obilí, souhlasil Dirk Ahner, ředitel ekonomických analýz Evropské komise z generálního ředitelství zemědělství. Důsledkem současné úpravy je, jak uvedl, hromadění intervenčních zásob obilí.
Bývalý komisař pro zemědělství, rozvoj venkova a rybolov Franz Fischler připustil, že sektor na orné půdě je svým způsobem privilegovaný. Na druhé straně vyvstává otázka, co si počít s trávou? Mléko je vázáno kvótami. Až zmizí exportní dotace nebude unie bez nich schopna své přebytky exportovat. Unie má potíže se sušeným odstředěným mlékem, dotuje spotřebu másla v pekárenství apod. Problémy jsou i v případě hovězího masa. I u něj skončí exportní dotace nejpozději v roce 2013. Na trh unie se tlačí velcí světoví exportéři již dnes. "Musíme tedy přemýšlet o nějakém plánu do budoucna," konstatoval a dodal: "Možná, že zatravněné plochy nevyužijete tak jako dnes. Bude tedy problém, co na Vysočině se zatravněnou plochou. Produkovat na ní energii?"
Potřebujeme kvalitní program pro venkov
Jednou z nejdůležitějších věcí je podle Franze Fischlera dobrý program pro rozvoj venkova, který by měl zřetelně formulovat, co chce daný stát dělat. Musí mít jasné priority. Pro ČR by to podle Fischlera měly být tyto:
I. modernizace, zlepšení kvality a péče o lidské zdroje (což jsou věci spadající do osy I Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova — EAFRD),
II. posílení celé výrobní vertikály, a to i fáze zpracování,
III. obnovitelné zdroje, ale s přihlédnutím ke konkurenční situaci na trhu a možné výši investic, tedy nejen kapalná biopaliva, ale také spalování na teplo; přitom se zvýší i úloha lesů,
IV. otázka podpor v LFA: ekologické zemědělství (pokud je pro jeho výrobky odbyt); s chráněnými krajinnými oblastmi a s národními parky by se mělo pracovat stejně jako s LFA,
V. posílení infrastruktury na venkově, budování venkovské ekonomiky.
"Výhodnější by bylo, kdybyste odlišovali malé a velké, nesnažte se uplatnit stejný program investic pro malé i velké podniky," poradil Fischler. V otázce financování dal Mládkovi ještě další náměty:
1) Rozdělení mezi I., II. a III. osu EAFRD 40 : 25 : 35. Přitom Fischler upozornil, že hlavně v oblasti vertikální integrace je třeba posoudit, do jaké míry je možné navazující potravinářství financovat ze strukturálních fondů.
2) Připravit výrazný agroenvironmentální program.
3) Peníze pro cílené využití je možné podle Fischlera získat z národního dorovnání plateb a přesunout je z prvního pilíře na financování druhého pilíře. (První pilíř SZP je podpora zemědělství, druhý pilíř podpora venkova.) To by však podle Mládka nebylo možné, neboť vláda dala zemědělcům politický slib, že přímé platby do roku 2010 zvýší na úroveň starých členských zemí. Nato Fischler reagoval, že tím spíš není možné počítat dnes s nějakou další změnou SZP, protože i její další existence je vázána slibem daným zemědělcům v celé unii.
ČR by se mělo více zaměřit na podporu venkova, usoudil Josef Poeschl z týmu z rady ministrů Bosny a Hercegoviny, s tím, že peníze by měly směřovat spíš do podnikání mimo zemědělství. Jen tak se podle něj dá zabránit nebezpečí, že lidé budou z venkova odcházet do měst. Do jisté míry však předpokládá i opačný pohyb: drahé bytové i kancelářské prostory a ulice ucpané auty spolu s možností práce z domova vypudí část obyvatel z měst na venkov.
Rozdělení do os
Mládek představil český záměr na využití Evropského zemědělského fondu rozvoje venkova, kdy 22 procent by mělo jít do první osy, 55 procent do druhé osy, do třetí 17 procent a pět procent na Leader. "Dospěli jsme k tomu dlouho diskusí," poznamenal.
Přesun peněz z prvního do druhého pilíře bude Wolfganga Reimera, německého federálního ministra pro potraviny, zemědělství a ochranu spotřebitele, politický problém v starých i v nových členských zemích. Má dojem, že by pomohlo, kdyby Evropská komise dala jasný signál, jaký by měl být po roce 2013 poměr mezi oběma pilíři. Poznamenal však, že není možné si myslet, že o roce 2013 bude zemědělský rozpočet unie stejný.
Nejsme stejní
Zatímco SZP je pro všech 25 a v blízké budoucnosti již 27 států společná, realita těchto zemí je velmi odlišná. Nejde jen o klimatické a půdní podmínky, rozdíly hor a nížin, ale i o velikost farem, vyspělost hospodaření, diverzifikaci činností. Do budoucna by tedy jednotná politika měla jen zastřešovat a ponechat větší flexibilitu, ovšem v oblastech, které nepovedou k deformaci trhu. S tím, že v každé nové členské zemi je situace odlišná a že SZP je šitá hlavně na malé farmy a nehodí se pro ostatní subjekty, souhlasil i Ahner. Je to jedna z věcí, které je třeba vzít v úvahu při dalším formulování SZP.
Podle Stefana Tangermanna, šéfa ředitelství pro potraviny, zemědělství a rybolov Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD), argumentují nové členské země často tím, že nemohou provést to či ono, s ohledem na postoj či aktivity svých sousedů. Navrhl proto, aby se nové členské státy společně zamyslely, jak co nejlépe využít prostředky z unie pro dobro farem, zkvalitnění poradenských služeb a infrastruktury a pro modernizaci. Mládek k tomu namítl, že ČR nemá problém v produkčních oblastech nížin, kde intenzivně hospodaří hlavně velké farmy, ani na horách, kde je extenzivní zemědělství. Problém je s oblastmi označovanými jako vysočina, které zabírají 50 procent státu. Dosáhnout dohody mezi deseti nováčky je podle něj těžké, protože mají jiné přírodní i strukturální podmínky. Zatímco v Polsku a Maďarsku převažují malé farmy, u nás je velmi nízký počet subjektů, které mají méně než jeden hektar půdy. Nemáme rodinné farmy typické pro západní Evropu, jejichž výměra se pohybuje mezi 20 a 30 ha. Máme ale 19 tisíc velkých podniků fyzických i právnických osob, které obdělávají nad 100 ha a hospodaří na více než 80 procentech naší zemědělské půdy. I naše rodinné farmy se totiž snaží intenzivně hospodařit. Problémem je, že model EU je šitý na míru malým farmám a malým nebo středním firmám. Přitom přísné standardy bezpečnosti potravin, welfare, čistoty vod i ochrany životního prostředí vytlačují malé podniky z trhu a jsou dalším důvodem pro koncentraci zemědělství v unii.
To, že každá nová členská země je v jiné situaci, potvrdil i Wladislaw Piskorz z polské mise při EU. Zajímal se o to, co by mělo být základem pro nové platby po roce 2013, které by podle něj měly být cílené a mělo by dojít k redistribuci podle nových potřeb. Je přesvědčen, že by se měla lišit investiční kritéria pro velké a malé farmy. Malé farmy podle něj nemají zájem o investice. Pro nové země jsou daleko důležitější přímé platby než prostředky na rozvoj venkova. Důvodem je, že nemají velkou zkušenost s tím, jak je na tyto peníze dosáhnout a nemusí je tedy všechny využít.
Ke zmíněným odlišnostem se, jak Mládek připomněl, přidává ještě rozdílná úroveň dotací: "Pokud jdeme na stejný trh s jinou úrovní dotací, tak to není stejné zacházení".
Malé nebo velké
Za nejdůležitější otázku považuje státní tajemník slovinského ministerstva zemědělství, lesnictví a potravin Franc But, zda budeme do budoucna potřebovat malé farmy. Budeme je potřebovat za sedm až deset let? Kam je vhodnější dát více peněz: do prvního nebo do druhého pilíře a kam v jejich rámci? Slovinsko podle něj potřebuje malé farmy v horách, kde velké nemohou úspěšně hospodařit. Unie musí do budoucna nabídnout možnosti alternativního hospodaření velkým subjektům a udržet malé farmy, kde je to z přírodního hlediska nutné. Domnívá se, že investovat by se mělo tam, kde je možné předpokládat návratnost vynaložených prostředků. Předpokládá, že za deset let budou výsledky investic do zemědělství a jejich návratnost menší než v jiných sektorech, proto je výhodnější směrovat investice do druhého pilíře. Dnes ve Slovinsku ze 70 tisíc žádostí o přímé platby je 50 tisíc od farmářů, pro něž hospodaření není jediným zdrojem obživy, nebo dokonce od hobby zemědělců. Bude třeba hledat nový vyvážený systém. Je také třeba zamyslet se nad budoucností oblastí Natura 2000 a dalších chráněných území. Ty zaujímají až 36 procent Slovinska. Na venkově je nutné se soustředit třeba na tyto oblasti nebo na mikropodniky, hledat nový zdroj pracovních příležitostí v zemědělství i mimo ně.
Správná odpověď na otázku, jaká je vhodná velikost farmy pro budoucnost, podle Tangermanna neexistuje. Není možné doporučit jeden typ hospodářství pro celou unii, ani pro jednu zemi a také ne pro všechna období. "Měli by si to rozhodnout sami lidé," podotkl s tím, že doba, kdy o takových věcech rozhodovaly někde vlády, je pryč. "Lepší je ptát se, co se pravděpodobně stane a jak přispět k bezproblémovému průběhu," opravil Butovu otázku Ahner. Jak podotkl, v evropském zemědělství probíhají neustále strukturální změny a zemědělci z něj odcházejí bez ohledu na to, zda pracovali na malé nebo velké farmě. Je třeba se tedy zamyslet, jaké ekonomické možnosti jim dát. To znamená posílit ekonomiku mimo sektor zemědělství. "V rámci druhého pilíře platí, že nemusíme tlačit na investice na farmách, které nejsou konkurenceschopné. Proč by ty, kteří nejsou konkurenceschopní, měl podporovat stát?"
"Plně souhlasím, pokud byste hovořil o obecné ekonomice, kde není vhodné podporovat malé podniky a je lepší ponechat je trhu. Ale v zemědělství je to důležité," odporoval Mládek. I But je přesvědčen, že tržní síly v zemědělství nerozhodnou. Stát by, jak uvedl, měl investovat do konkurenceschopnosti, ale ne do životaschopnosti. Zmínil i otázku, zda se má státní půda prodávat právnickým osobám.
V souvislosti s velikostí farem vyvstává otázka, zda se mají diferencovat podpory investic. V EU—15 směřují investiční programy ve prospěch spíše malých farem. "Pokud to převezmete, nebude to pro vás vhodné," usoudil Fischler a dodal: "Musíte se rozhodnout, co je lepší. Pokud zaměříte programy více na velké farmy, pokryjete 80 procent zemědělského podnikání."
Dotační past
Štědré dotace, které se i v nových členských státech, kde zdaleka nedosahují úrovně evropské patnáctky, představují velký podíl z příjmu zemědělců. Ti se pak ukolébáni jistotou určitého příjmu dostávají do jakési dotační pasti. Nic je nenutí změnit svou výrobu, připravit se na konkurenci. Podle Mládka k tomu přispívá i to, že opakovaně zaznívala varování do budoucnosti, že zemědělství nebude tolik dotováno, že dojde ke změnám po vstupu do unie. Protože se nic tak podstatného nestalo, nebudou zemědělci již nějakému dalšímu varování věřit. Podle Fischlera však reforma přinesla citelné změny. Jak uvedl, snížila se podpora cen a úbytek této formy dotací zvýšení přímých podpor nevyrovnalo.
Co bude za sedm let?
Čekají nás radikální změny, nebo evropské zemědělství půjde stále dál svojí cestou? Budoucnost SZP je dost nejistá. V letech 2008 až 2009 bude unie muset zahájit diskusi o jejím financování do roku 2013. Ahner si nemyslí, že by po roce 2013 nebyly nadále přímé platby, ale jejich objem bude pravděpodobně daleko menší než dnes, možná o 30 nebo o 40 procent. Vstup Bulharka a Rumunska odčerpá asi osm miliard eur. Podle Ahnera bude asi nutné spustit finanční disciplínu, aby se dodržel stanovený strop. V roce 2013 můžeme také očekávat zesílenou mezinárodní konkurenci a menší ochranu evropského trhu. Ahner není přesvědčen o tom, že by vysoké přímé platby zvyšovaly konkurenceschopnost. Tu by měl posílit program rozvoje venkova, jehož realizace bude na ni mít dopad i v dalších letech. Stále podstatnější je podle něj diverzifikace farem.
Podle Alfonse Balmanna, ředitele Institutu pro rozvoj zemědělství ve střední a východní Evropě, je třeba se do budoucna zaměřit více na konkrétní věci, zejména cíle, které je třeba na venkově sledovat a podporovat — sociální cíle, prosperitu, kulturní krajinu, životní prostředí. Jak uvedl, mnoho venkovských oblastí v Evropě čelí chudobě a má strukturální problémy. Budoucnost evropského zemědělství je však v rukou vyjednavačů Katarského kola WTO.
"Slíbili jsme farmářům, že se nic nestane, ale musíme si uvědomit, že se budeme muset smířit se změnami, které budou postupně nastupovat ještě s probíhající reformou. Tyto změny musí přijít poměrně brzy," poznamenal Reimer s tím, že pokud se zruší exportní subvence (což podlůe dosavadních výsledků jednání WTO nastane do roku 2013), bude třeba uvažovat, kam bude moci unie vyvážet.
Energetika jako spása
"Zemědělství čeká úplně jiné zaměření činností," předpověděla Neela Winkelmannová z Ekologické německo—české rady, která obrátila pozornost na energetické využití zemědělské produkce. Zatímco dnes pochází z biomasy jen asi čtyři procenta energie, podle ambiciózního Akčního plánu pro biomasu by se do roku 2010 měl tento podíl zdvojnásobit. Kromě zvýšení příjmu pro zemědělství by tento rozvoj měl přinést asi 300 tisíc nových pracovních míst. Výborné vyhlídky přináší i strategie pro biopaliva. V ČR je však podle ní pěstování energetických plodin složité. Mládek vysvětlil, že systém dotací SAPS nám neumožňuje využívat program podpory energetických plodin. To by se podle něj mělo samo vyřešit v roce 2009, kdy přejdeme na platby na farmu.
Podle Tangermanna by se však unie mohla v energetice dostat do stejných problémů, jako u potravin. Pokud budou ceny fosilních paliv hodně vysoké, nebude nutné dotovat používání zemědělských surovin. Dnes bez problému produkuje biolíh pouze Brazílie, která k jeho výrobě využívá cukrovou třtinu. Za deset či 15 let, až budou k dispozici nové technologie, bude situace jiná. Ale dnes se současnými možnostmi výroby a cenami se nedá dělat nic jiného, než výrobu biopaliv masivně podporovat. Ekonomicky to však nedává smysl. Měli bychom otevřít hranice dovozu z míst, kde to dělají levněji. I podle Mládka by v případě energetické krize byla situace jiná. Dnes má ČR stále zásoby hnědého uhlí. Argumenty pro využívání zemědělských surovin jsou však podle něj jiné. Je to i ochrana životního prostředí, regionů ohrožených další těžbou uhlí a také potíže s přebytečnou zemědělskou produkcí. Energetika však samozřejmě všechny problémy farmářů nevyřeší. Fischler souhlasí s tím, že u biopaliv musíme být opatrní. Nemá smysl vyvíjet takový systém jejich výroby, který by nebyl konkurenceschopný. To se však netýká produkce tepla třeba z dřevního odpadu.
Podle Dirka Ahnera nejde jen o energii, ale zemědělství by se mohlo také stát zdrojem surovin pro farmaceutický a chemický průmysl či stavebnictví.
Pokud bude mít EU závazek, kolik biopaliv se musí přimíchávat, pak se ředitel budapešťského Výzkumného ústavu pro ekonomiku zemědělství Jozsef Popp obává, že by mohlo dojít k omezení, nebo dokonce zrušení živočišné výroby a také ke zvýšení cen, a to jak potravin tak krmiv.
Podle Mládka by po reformě cukerního režimu mohlo být až 50 procent biolihu z cukrovky. "Tu ale nemůžete skladovat déle než jen několik málo měsíců," namítl Popp. Fischler varoval před orientací výroby biolihu na cukrovku. Daleko konkurenceschopnější surovinou pro biolíh je podle něj kukuřice. Ahnerovi chybí důkladná analýza a dlouhodobý pohled. "Za šest až sedm let se bude biolíh vyrábět fermentací jiných surovin, například dřevní hmoty," předpověděl. Analýzu by měl udělat průmysl a nepočítat přitom s dotacemi.
Další náměty pro společnou politiku
Do budoucna je třeba se zamyslet i nad platbami do LFA. Měly se soustředit na sociální politiku nebo na agroenvironmentální opatření? Tolik otázka Tomáše Douchy z Výzkumného ústavu zemědělské ekonomiky. U nás i v LFA hospodaří totiž velké farmy, které zaměstnávají jen malý počet lidí, takže ze sociálního hlediska nemají velký dopad. Mají však význam z pohledu krajiny. Pro distribuci prostředků do zemědělství by možná bylo podle Douchy dobré využít i některé zkušenosti z USA.
Fischlerovi se nelíbilo, že někteří ministři a představitelé členských států očekávají od komise do budoucna orientované analýzy, kterými by se mohli řídit. Podle něj by pomohlo, kdyby v první řadě ministři zemědělství diskutovali o tom, jaká jsou základní témata a na které otázky je třeba se více zaměřit. Aby se tak takovéto analýzy zúčastnili hned od počátku a nekritizovali jen výstup dodaný komisí. Co je podle něj důležité? Jaké podněty by si z debaty o budoucnosti zemědělství vzali farmáři. Kritizoval špatnou komunikaci s nimi. "Mluvil jsem s farmáři i výrobci a ti si jsou dobře vědomi toho, že šok přijde," poznamenal bývalý komisař. Stejnou zkušenost z rozhovorů se zemědělci má i Ahner, podle něhož je třeba zapojit do řešení problému i další síly, které jsou nutné pro rozvoj venkova. Důležitá je, jak připomenul, také spolupráce členských států s orgány komise. Zatímco staré země kontakty s komisí využívají, od nováčků zatím jeho úřad nemá žádný signál o tom, jak si představují nové programovací období. Nabízí jim proto spolupráci, což zjednoduší podle něj i schvalování programů.
