Příprava Sektorového operačního programu pro rozvoj venkova a multifunkční zemědělství

V souvislosti s přípravou České republiky na vstup do Evropské unie a s postupným prohlubováním integračního procesu mezi členskými státy EU se zpracovává programová dokumentace, která tvoří základ pro čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů.
Splnit tento náročný úkol neznamená jen splnit podmínku pro získání podpor ze strukturálních fondů, ale zmapovat si problémy, priority, naučit se kvantifikovat cíle, hodnotit finanční, materiální a lidské zdroje, odhadovat vliv prostředí na očekávané výsledky, volit si partnery a koncentrovat své možnosti na ten objekt programu, respektive projektu, který nejlépe zhodnotí prostředky, jež byly na programy a projekty vyčleněny.

Příprava na využívání fondů

Proces přípravy na využívání strukturálních fondů spočívá především v:
 respektování principů EU, které provázejí tvorbu všech programových dokumentů,
 respektování vazeb mezi programovými dokumenty, zejména vazeb projektů na operační programy, a to na regionální a sektorové operační programy, které po vyjednání se zástupci Evropské komise (EK) tvoří mantinely, v nichž se obsah a rozsah projektů bude nacházet,
 respektování vazeb na přijaté rozvojové strategie, agrární politiku, regionální politiku a další závažné dokumenty, které jsou v případě konkrétních projektů často limitujícími faktory,
 komunikaci se všemi partnery, kteří se buď podílejí přímo na řešení projektů, nebo jejich výsledky budou řešení ovlivňovat (vliv na životní prostředí, změna technologií, pozemkové úpravy apod.).
Projekt, tak jak jej chápe EU, je součástí cílevědomého programovacího procesu ve smyslu komplexního vymezení regionálních priorit, a to od vytyčených programů reagujících na stěžejní problémy zemědělství a venkovského prostoru přes opatření k jejich řešení vyúsťujících do návrhů projektů provázaných přes společné cíle, priority a kritéria.

Jaká je praxe v EU

V EU programování a projektování typu strukturálních fondů probíhá na více úrovních, a to na úrovni tvorby strategie a jejím výstupem je, na základě hodnocení zejména socioekonomických podmínek, určitá politika - agrární, regionální, sociální apod. Dále na úrovni taktiky, kde se vytvářejí programy, ve kterých jde s ohledem na rozsah programu především o identifikaci a získání finančních zdrojů, přípravu investic pro regionální rozvoj, stanovení místa jejich alokace apod. K této úrovni programování patří i návrh souboru projektů k programům.
V rámci tzv. operativy se realizují konkrétní opatření k plnění priorit, a to formou projektů. Na této úrovni dochází k realizaci projektů, čerpání finančních prostředků jak ze zdrojů EU, tak z národních zdrojů, a hodnocení dopadů.
Podle metodických principů EU má projekt podstatně širší záběr, a to od přípravy záměru až po jeho realizaci; v zásadě se týká celé akce, jejíž cíl musí být srozumitelně a jednoznačně zadán.

Programy, které již ČR připravila

Koncem roku 1999 byl v koordinaci ministerstva pro místní rozvoj (MMR) připraven Národní rozvojový plán (NRP), jehož součástí jsou konzultační dokumenty sektorových a regionálních částí tohoto plánu. Na základě konzultací se zástupci EK a po vzájemné dohodě MZe a MMR došlo k propojení problematiky týkající se zemědělství a venkova do jednoho konzultačního dokumentu sektorové části Národního rozvojového plánu (SČNRP) s názvem "Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství". Propojení obou dokumentů je v souladu s požadavkem Agendy 2000 na integrovaný rozvoj venkovského prostoru, kde zemědělství hraje klíčovou roli. Takto nově koncipovaný konzultační dokument SČNRP navazuje na tradice českého zemědělství a problematiku rozvoje venkova, specifikuje cíle a priority, které souvisejí s nutnou restrukturalizací zemědělství v ČR. Cíle a priority kladou důraz na rozvoj a podporu těch funkcí venkova, které odrážejí celospolečenský význam zemědělství především v péči o životní prostředí, rozvoj nových podnikatelských aktivit zemědělských subjektů apod. Rozvoj těchto aktivit musí být omezen vyloučením možných negativních dopadů na životní prostředí.

Sektorový operační program

Po schválení konzultačního dokumentu v rámci Národního rozvojového plánu ve vládě ČR v lednu 2000 a po připomínkách EK se v současné době zpracovává Sektorový operační program (SOP), který by měl postihnout zejména potřebný soulad a odpovídající rozměr produkčních a mimoprodukčních funkcí zemědělství a jeho provázanosti s lesním a vodním hospodářstvím, se zohledněním přírodních, ekologických a sociálně ekonomických parametrů a charakteristik jednotlivých venkovských regionů.
SOP je rozpracováním prioritní osy NH, která představuje problémový celek s plošným charakterem zajišťovaný MZe a v souladu s požadavkem na integrovaný rozvoj venkova i ve spolupráci s MMR. Jeho zpracování bude projevem strategie a taktiky MZe vymezit takový soubor priorit a víceletých opatření, který je spolufinancovatelný EU v souladu s podmínkami danými pro čerpání podpor ze strukturálních fondů.
SOP je programový dokument výhradně podmiňující využívání strukturálních fondů v resortu MZe. Přes plošný charakter se realizuje v konkrétních regionech (resp. krajích a obcích), a má proto i regionální dimenzi. SOP se zpracovává pouze pro území Cíle 1, tj. pro celou ČR kromě území hlavního města Prahy.
Podle pokynů EU zahrnuje předvstupní období, tj.:
1. etapu od roku 2000 - 2002, případně déle, maximálně do roku 2006 (závisí na datu vstupu ČR do EU), kdy bude realizována finanční podpora z předvstupní pomoci EU kandidátským zemím prostřednictvím programu SAPARD;
2. etapu od roku 2003 - 2006, tj. po vstupu ČR do EU (zohledňující stále deklarované referenční datum pro vstup ČR do EU v roce 2003), kdy bude poskytována podpora v celém rozsahu strukturálních fondů EU.
Finanční alokace zdrojů a rozdělení nákladů na priority a opatření SOP musí být rozvrženy na jednotlivé roky v období jeho realizace, tj. na roky 2000 - 2006. V současné době začaly intenzivní práce přípravného výboru pro tvorbu SOP.
Při zpracování SOP je nutné respektovat dokumenty, které byly projednány ve vládě ČR a postoupeny EU k vyjádření. Jde zejména o:
 Národní rozvojový plán (NRP)
Zahrnuje rozpracování Sektorové části NRP pro rozvoj venkova a multifunkční zemědělství. V rámci Národního rozvojového plánu byla vládě a EK předložena jeho sektorová část s názvem "Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství", která v podobě tzv. konzultačního dokumentu prošla konzultačním procesem, jehož se zúčastnili zástupci asi 90 vědeckovýzkumných a podnikatelských subjektů. Jejich návrhy odrážejí priority a opatření, které tvoří základní okruh problémů, jež by měly být v SOP dále rozpracovány,
 Regionální operační programy (ROP)
a) v předvstupním období půjde o pilotní Regionální operační programy, které jsou zatím připraveny na úrovni NUTS 2 Severozápad, Severní Morava a Střední Morava,
b) po vstupu ČR do EU půjde o Regionální operační programy týkající se všech 8 regionů úrovně NUTS 2.
Jedním z významných výsledků důležitých pro zpracování SOP je rozhodnutí z jednání MZe, MMR a zástupce EK o rozdělení priorit mezi Strukturální operační program "Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství" a jednotlivé Regionální operační programy zpracované na úrovni NUTS 2. Toto rozdělení je podstatné jednak pro další kompetence při zajišťování priorit a opatření věcně spadajících do působnosti resortu MZe (Sektorový operační program) a do působnosti orgánů samosprávy (Regionální operační program), jednak pro budoucí financování z prostředků EU, zejména z programu SAPARD a následně z Evropského zemědělského podpůrného a záručního fondu a z programu PHARE, následně z Evropského fondu regionálního rozvoje, případně z Evropského sociálního fondu.
 Plán rozvoje zemědělství a venkova
Podmiňuje realizaci programu SAPARD, a to především z hlediska respektování priorit a opatření již schválených ministrem zemědělství, projednaných vládou a EK, které byly sladěny s prioritami a opatřeními uvedenými v Sektorové části NRP.
Mezi další dokumenty, které budou využity při zpracování SOP patří Poziční dokument pro kapitolu 7 "Zemědělství", Poziční dokument pro kapitolu 21 "Hospodářská a sociální soudržnost - regionální politika" a "Koncepce agrární politiky v předvstupním období" schválené vládou v roce 1999.
Při tvorbě SOP budou využity přístupy
a) shora dolů, a to při formulování globálního a strategického cíle a navržení specifických cílů. V tomto směru budou dále:
- navrženy a rozpracovány priority a opatření,
- provedena inventarizace finančních zdrojů a jejich rozdělení,
- navržen způsob a zabezpečení implementace SOP,
- zformulovány indikátory pro potřeby monitorování přijatých projektů.
b) zdola nahoru, a to po konzultaci s regiony a ve vazbě na priority a opatření ROP. V tomto směru půjde především o:
- zpřesnění specifických cílů a jejich kvantifikaci,
- konkretizaci institucionálního zabezpečení SOP v podmínkách regionů,
- zpřesnění objemu finančních zdrojů o možnosti spolufinancování z regionálních rozpočtů a ze soukromých zdrojů,
- diferencování indikátorů a zajištění realizace opatření SOP podle výrobních podmínek na úrovni NUTS 3, resp. 4, kde se budou projekty realizovat.

Další postup při přípravě SOP

V současné etapě přípravy SOP půjde o tento postup:
 definovat globální cíl i z hlediska strategie získání budoucích podpor ze strukturálních fondů EU,
 vymezit specifické cíle vázané na strategii a odpovídající stanoveným prioritám,
 provázat specifické cíle v regionální dimenzi s opatřeními obsaženými v Sektorovém operačním programu; za základ tvorby SOP v této etapě bude účelné využít:
- Sektorovou část NRP "Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství",
- Plán rozvoje zemědělství a venkova (SAPARD), který je nutno považovat za jádro zpracování SOP,
- Koncepci agrární politiky v předvstupním období.
Z výše uvedeného postupu vyplývá nutnost především porovnat priority a opatření Plánu rozvoje zemědělství a venkova a sektorové části NRP. Ty, které budou obsaženy pouze v SOP, vzhledem k jeho širšímu věcnému záběru, bude zapotřebí utřídit a charakterizovat s respektováním obecné metodiky tvorby SOP. SOP oproti Plánu rozvoje zemědělství a venkova bude navíc obsahovat především problematiku rozvoje multifunkčního zemědělství a lesnictví.
V souvislosti se zpracováním a realizací SOP je důležité rozvrhnout finanční prostředky na celý průběh programu a posoudit:
 adekvátnost opatření ve vztahu k disponibilním zdrojům
- ze státního rozpočtu,
- ze soukromých zdrojů,
 možnosti přesměrování zdrojů,
 připravenost konkrétních projektů z hlediska možné realizace,
 existenci a způsobilost institucí v regionu, které budou zajišťovat implementaci SOP,
 možnost indikativně rozdělit finanční prostředky na priority a opatření - postupem shora, a provedení korekce podle realizace - postupem zdola.
Při přípravě implementace SOP bude zapotřebí vyjasnit zodpovědnost jednotlivých institucí za dodržování příslušných Nařízení Komise.
Pro úspěšné zvládnutí tvorby SOP bude zapotřebí vyjasnit a dořešit některé průvodní problémy, a to:
 provést přesun garancí za vybrané aktivity na kraje včetně alokace finančních prostředků v souladu s rozdělením priorit mezi SOP a ROP,
 charakterizovat aktivity z hlediska konečného uživatele a současně i možnosti spolufinancování,
 rozlišit charakter předpokládaných projektů a jejich dopadů pro úroveň místní, regionální a nadregionální,
 transformovat cíle a priority do opatření a posoudit jejich zdrojové zabezpečení,
 při nedostatečném pokrytí finančními prostředky provést úpravu cílů, priorit i opatření. Dodržet v tomto smyslu zásadu selekce a zpětné korekce opatření a v konečném důsledku i strategických cílů,
 určit regionální dimenzi sektorové strategie vyjádřenou buď rozdílnou intenzitou opatření v regionech, nebo výběrem opatření pouze pro vybrané regiony,
 vymezit rozsah tzv. LFA, neboli oblastí méně příznivých pro zemědělství a oblasti s ekologickými omezeními, a určit problémové regiony v souladu s NR 1260 a 1257.
Cílem opatření v SOP je podpořit v každém z regionů takovou strukturu podniků, kde jednotlivé provozy, které zajišťují hlavní nebo vedlejší činnost v agrárním sektoru, jsou schopny zabezpečovat i multifunkčnost zemědělské činnosti při tvorbě a údržbě krajiny, a tak přispívat k udržení osídlení venkova a k zachování všech důležitých funkcí regionů.
Priority vybrané v rámci rozsáhlého konzultačního procesu budou základem pro formulování programů, případně subprogramů, ke kterým by se v souladu s opatřeními vázaly konkrétní projekty v regionech.
Pro přípravu SOP v resortu MZe jsou věcným základem okruhy podpor rozvoje venkova prostřednictvím Evropského zemědělského záručního a orientačního fondu (EAGGF) obsažené v Nařízení Rady (NR) (EC) č. 1257/1999 a Nařízení Rady (EC) č. 1750/1999, které doplňuje a upřesňuje výše uvedené Nařízení o podmínky realizace doporučených opatření.
Priority, které tvoří základ SOP v souladu s těmito legislativními normami EU, se budou opírat o opatření, jež jsou uvedena ke schváleným prioritám pod písmeny označenými podle NR (EC) č. 1750/1999 jako podporovatelné z prostředků EAGGF.
Priorita 1 - Trvale udržitelný rozvoj venkovských oblastí
 o - renovace a rozvoj vesnic, ochrana a zachování dědictví venkova,
 r - rozvoj a zlepšování infrastruktur spojených se zemědělským rozvojem,
 s - povzbuzení turistických a řemeslných činností,
 n - základní služby pro ekonomiku venkova a jeho obyvatelstvo,
 v - finančnictví, finanční inženýring,
 l - rozvoj služeb na podporu zemědělského hospodaření,
 zakládání sdružení majitelů lesa a dalších zájmových sdružení a spolků ve venkovském prostoru (neoznačeno).
Priorita 2 - Rozvoj multifunkčního zemědělství, lesnictví a vodního hospodářství
 e - méně příznivé oblasti a oblasti vystavené přírodním překážkám (LFA),
 f - agroenvironmentální opatření pro oblasti s ekologickými omezeními,
 h - zalesňování zemědělských ploch,
 j - zlepšování kvality půdy,
 k - nové rozdělení pozemků,
 p - diverzifikace zemědělských činností,
 g - řízení vodních zdrojů pro zemědělství,
 t - ochrana životního prostředí, zachování krajiny a zlepšování péče o zvířata.
Priorita 3 - Zvýšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví
 a - investice do zemědělských a lesnických podniků,
 b - podpora začínajícím mladým zemědělcům,
 c - odborná školení,
 g - zlepšení sklizně, zpracování a odbytu zemědělských, lesnických a rybích produktů, podpora nových odbytišť,
 d - předčasný odchod do důchodu,
 m - marketing jakostních zemědělských produktů,
 u - obnova potenciálu zemědělství, lesnictví a vodního hospodářství poškozeného přírodními katastrofami a zavedení preventivních nástrojů.
Uvedená opatření označená v Nařízení Rady (EC) č. 1750/1999 písmeny, jsou obsažena i v číselníku vydaném EK - tzv. "Kategorizace oblastí pomoci" (Categorisation of fields of intervention).
Bez následného rozdělení sfér podpor na sektorové a regionální není možné dopracovat Národní rozvojový plán (vypracování souhrnných finančních tabulek apod.) ani dokončit zpracování Sektorových operačních programů a Regionálních operačních programů. Rozdělení sfér podpor bude důležitou součástí definitivní verze NRP, která se stane základem pro vypracování, popřípadě dopracování konečných verzí Sektorových operačních programů i Regionálních operačních programů Národního rozvojového plánu.
V současné době se vypracovává návrh, který bude definitivně upraven až po konečné zákonné úpravě samosprávních orgánů a po schválení zákona o regionálním rozvoji. Cílem dělení priorit a opatření mezi sektorové a regionální programy je dosáhnout rozdělení podpor na co nejvyšší možné úrovni.
Z dosavadního jednání se zástupci EK je zřejmé, že všechny prostředky ze strukturálních fondů budou investovány v regionech prostřednictvím SOP nebo ROP. Při dělbě oblastí podpor mezi SOP a ROP jde tedy především o dělbu práce spojené s poměrně náročnou přípravou i realizací dané podpory. V současné době není znám schválený objem finančních prostředků na budoucí realizaci jednotlivých priorit, případně opatření.
Účinek vynaložených prostředků v SOP a ROP bude předmětem monitorovacího systému.
Monitorovací systém umožňuje kladení a zodpovídání otázek, zda čerpání prostředků na národní, regionální a místní úrovni probíhá v souladu se společnými politikami a s legislativou - acquis, a zda jsou dodržována pravidla, která tuto formu spolupráce ČR s EU podmiňují.

Hodnocení projektů v rámci SOP

V rámci SOP budou projekty hodnoceny podle toho:
 jak svým věcným zaměřením odpovídají prioritám a opatřením, které byly v rámci SOP schváleny vládou a EK,
 jaké mají projekty vliv na zaměstnanost v resortu zemědělství a ve venkovském prostoru v souhrnu všech aktivit, které se plnění cílů SOP týkají (zejména diverzifikace výrobních a nevýrobních funkcí zemědělství, lesnictví a vodního hospodářství).
Vzhledem k tomu, že na Národní rozvojový plán naváže Rámec podpor Společenství, ve kterém budou kvantifikovány podpory určené jednotlivým sektorům a regionům, je nezbytným předpokladem, aby Sektorový operační program obsahoval návrh finančního plánu s předběžnou kvantifikací potřeb finančních prostředků. Jde jednak o finanční od EU, ze strukturálních fondů, jednak z národních zdrojů ČR, resp. z rozpočtové kapitoly MZe jako podíl na spolufinancování projektů a příslušné další veřejné nebo privátní prostředky, které se na realizaci priorit a opatření budou podílet.
K dalším hodnotícím kritériím patří:
 jaký je dopad projektu na životní prostředí (monitorování dopadů projektu na životní prostředí je povinnou součástí každého projektu a provádějí je odborné instituce podle závazné metodiky v souladu s předpisy EU),
 jaké jsou předpoklady projektu k dosažení stanovených cílů, je-li jejich splnění reálné vzhledem k požadovaným prostředkům, časovým etapám a dalším nárokům projektu,
 zda celková věcná úroveň projektu odpovídá záměrům souvisejících politik - agrární, venkovské, životního prostředí, sociální apod., a trendům EU. Velmi významným hodnotícím hlediskem je přínos projektu k péči o lidský faktor, včetně zajištění rovného postavení mužů a žen, k životnímu prostředí, k využití příležitostí a zdrojů v regionech a konečně i k vytipování rizik pro další hospodářský vývoj.
Jasný, výstižně popsaný záměr, jeho srovnatelná formulace a konkrétní, kvantifikovatelný, věcně a časově kontrolovatelný cíl jsou předpokladem úspěchu projektu. V této souvislosti se sleduje:
 plnění potřeb, do jaké míry se hodnocení adekvátně zabývá informačními potřebami pro přípravu plánu a odpovídá zadání (referenčním podmínkám),
 relevantní rozsah, tzn. jak jsou pokryta zdůvodnění programu a očekávané výsledky,
 vhodná struktura, umožňuje-li požadované hodnocení odpovědět na klíčové otázky včas,
 údaje, zdali jsou shromážděné údaje vyhovující a je zohledněna jejich spolehlivost,
 analýza informací, zda informace, které jsou k dispozici, byly patřičně analyzovány,
 věrohodná zjištění, která vyplývají logicky z analýzy a jsou analýzou zdůvodněna,
 nestranné závěry, jsou-li závěry korektní, nezkreslené a použitelné.
Seznam ukazatelů pro fyzické (věcné) a finanční monitorování bude součástí SOP i ROP. Zodpovědnost za výběr konkrétních ukazatelů pro věcné monitorování připadá jednotlivým monitorovacím výborům ve spolupráci s experty EU.
Vypracování monitorovacího systému a zároveň i kvalitního seznamu indikátorů jako součásti celého Národního rozvojového plánu (NRP) a v jeho rámci i pro SOP je úkol velmi obtížný a dlouhodobý, na jehož řešení se musí podílet řada institucí a organizací.