Překlad dokumentu Evropské komise:
„White Paper on Food Safety“ COM (1999)
OBSAH
Předmluva
Souhrn
Kapitola 1: Úvod
Kapitola 2: Zásady zdravotní nezávadnosti potravin
Kapitola 3: Zásadní prvky politiky zdravotní nezávadnosti potravin: sběr a analýza informací – poradenství na vědeckém základě
Kapitola 4: Zřízení Evropského úřadu pro potraviny (EÚP)
Kapitola 5: Aspekty právní regulace
Kapitola 6: Kontroly
Kapitola 7: Informace spotřebitelů
Kapitola 8: Mezinárodní dimenze
Kapitola 9: Závěry
Příloha: Akční plán opatření směřujících ke zdravotní nezávadnosti potravin ….…….
Předmluva
Předkládaná informační studie vznikla v rámci spolupráce odboru potravinářské výroby Ministerstva zemědělství ČR s Výzkumným ústavem zemědělské ekonomiky Praha. Jde o překlad již delší dobu připravované Bílé knihy zdravotní nezávadnosti potravin.
V tomto dokumentu Komise EU předložila počátkem letošního roku rozsáhlý program k vypracování nové, resp. úpravě současné legislativy. Současně Komise předpokládá zřízení Evropského úřadu pro potraviny v roce 2002. K úkolům tohoto úřadu má patřit hodnocení rizik spojených se zdravotní nezávadností potravin, sběr a zpracování výsledků výzkumu a také poskytování informací pro spotřebitele.
Tímto dokumentem Komise plní jeden ze stěžejních cílů potravinové legislativy, jenž je založen na generální revizi stávající legislativy a na opatřeních z oblasti krmiv, zdraví a ochrany zvířat, hygieny, reziduí a nových potravin. Tento dokument současně vytváří společný rámec pro kontrolní systémy jednotlivých států.
Bílá kniha o zdravotní nezávadnosti potravin má mimořádný význam i pro ČR, která se uchází o členství v EU a v současnosti harmonizuje svůj právní řád na úseku potravinové legislativy s evropským právem.
V zájmu lepší srozumitelnosti byly provedeny v překladu textu některé redakční úpravy, obsah dokumentu však nedoznal zásadních změn.
Předkládaná studie organicky navazuje na informační studii VÚZE z roku 1997, jež byla věnována „Všeobecným principům potravinové legislativy v Evropské unii. (Zelená kniha Komise).
Věříme, že studie přispěje jak k širší informovanosti odborné veřejnosti, tak najde uplatnění při koncipování potravinové politiky v ČR, včetně sytému kontroly potravin.
Závěrem bych rád upozornil na skutečnost, že by zřejmě bylo možné využít nabídky autorů tohoto dokumentu se k němu vyjádřit, jak je zdůrazňována na několika místech „Bílé knihy“. Dále je významné, jak se v odstavci 59 zdůrazňuje, že se na činnosti Evropského úřadu pro potraviny budou podílet i nově vstupující země.
Ještě důležitější je upozornění v odstavci 115, kde se nové kandidátské země vybízejí, aby začaly co nejdříve realizovat nejdůležitější zásady tohoto dokumentu a přizpůsobily platnou legislativu, vztahující se k předpisům o zdravotní nezávadnosti potravin a o příslušných národních kontrolních systémech, tomuto dokumentu.
Ing. Tomáš Doucha, CSc.
ředitel VÚZE
Souhrn
Evropská unie si klade za cíl dosáhnout nejvyššího standardu zdravotní nezávadnosti potravin. Jeho zabezpečení je jednou z klíčových priorit Komise. Tato priorita je vyjádřena v předložené Bílé knize, která je představena ve zcela novém pojetí.
Evropský úřad pro potraviny
Zřízení nezávislého Evropského úřadu pro potraviny (dále EÚP) považuje Komise za nejvhodnější nástroj, jak zajistit vysoký stupeň zdravotní nezávadnosti potravin. Tento úřad by byl pověřen některými funkcemi, a to: nezávislým poradenstvím ke všem aspektům zdravotní nezávadnosti potravin na vědeckém základě, provozem systémů pro rychlá varování, komunikací a dialogem se spotřebiteli o otázkách zdravotní nezávadnosti potravin a ochrany zdraví a propojením na národní instituce a vědecké ústavy. EÚP bude pro Komisi zpracovávat potřebné analýzy. Do sféry odpovědnosti Komise též patří rozhodování o následných opatřeních. Jakmile budou vydány potřebné právní předpisy, může být EÚP do roku 2002 zřízen. Před dokončením svých návrhů vyzýváme každého, jehož se daná problematika dotýká, aby zaslal do konce dubna své připomínky. Komise pak předloží konečný legislativní návrh.
Právní předpisy v oblasti zdravotní nezávadnosti potravin
Zřízení nezávislého úřadu musí být provázeno širokým souborem dalších opatření, aby bylo potravinové právo, zahrnující všechny aspekty v řetězci výroby potravin „od farmy ke spotřebiteli“, dokonalejší a propojené.
Komise již stanovila celou řadu opatření, která se musí provést ke zlepšení standardu zdravotní nezávadnosti potravin. Tato Bílá kniha uvádí více než 80 aktivit určených k úpravě pro příští léta.
V uplynulých desetiletích došlo k prudkému vývoji jak u procesů výroby a zpracování potravin, tak u kontrol nutných pro dodržování přijatelného standardu zdravotní nezávadnosti. Je nasnadě, že stávající evropská legislativa musí být v mnoha oblastech aktualizována.
Návrh nového právního rámce má vycházet ze Zelené knihy Komise o potravinovém právu (KOM/97/176 konečné znění) a navazujících konzultací. Tento právní rámec pokryje celý řetězec výroby potravin (včetně výroby krmiv), spotřebitelům zajistí vysokou úroveň ochrany zdraví a na průmysl - výrobce a dodavatele - plně přenese hlavní odpovědnost za zdravotně nezávadné potraviny. Dále bude stanovena odpovídající úřední kontrola na národní a evropské úrovni. Jedním z nejzávažnějších principů bude možnost zpětného sledování potravin v průběhu celého výrobního řetězce. Politika zdravotní nezávadnosti potravin se bude pevně opírat o využívání poradenství na vědecké bázi a tam, kde to bude zapotřebí, bude použit princip prevence. Mimořádně důležitá bude schopnost rychle provádět účinná ochranná opatření v případě, že se v řetězci výroby potravin zjistí problém, který může ohrozit zdraví.
Návrhy týkající se krmiv mají zajistit, že se k jejich výrobě budou používat pouze vhodné suroviny a že se zvýší účinnost kontroly přidávaných složek. Kvalita potravin, včetně např. přídatných látek, látek určených k aromatizaci a tvrzení o zdravotních účincích musí být přesně vymezena, přičemž se u potravin nového typu počítá s dokonalejší kontrolou.
Zcela nedávno odkryla dioxinová krize rizika, které s sebou přinášejí kontaminované potraviny. Navrhují se opatření k řešení oblastí, v nichž se musí v zájmu zabezpečení dostatečné ochrany příslušné předpisy zkvalitnit.
Kontrola zdravotní nezávadnosti potravin
Zkušenosti inspekční služby Komise, která provádí pravidelné kontroly v členských státech, dokládají velké rozdíly ve způsobu, jakým je právo Společenství používáno a prosazováno. To jednak znamená, že spotřebitel si nemůže být jist, že se mu v celém Společenství dostane stejné ochrany, jednak to znesnadňuje hodnocení efektivnosti opatření národních úřadů. Proto se navrhuje koncipovat ve spolupráci s členskými státy rámec Společenství pro vytváření a způsob práce kontrolních systémů. Přihlíželo by se jak k nejlepším metodickým postupům tak ke zkušenostem inspekční služby Komise. Jasné směrnice pro činnost systémů kontroly mají být potom vypracovány na základě společně dohodnutých kritérií garantujících účinnost těchto systémů.
V zájmu podpory kontrol na úrovni Společenství se počítá s tím, že bude dosavadní postup v případě porušení dohod doplněn rychlejšími a pružnějšími prováděcími postupy.
Dovozní kontroly budou na všech vnějších hranicích EU rozšířeny na veškerá krmiva a potraviny; má se zlepšit i koordinace mezi kontrolními orgány.
Osvěta spotřebitelů
Chceme-li přesvědčit spotřebitele, že opatření navržená v Bílé knize skutečně povedou ke zlepšení zdravotní nezávadnosti potravin, musí být dobře informováni. Společně s novým EÚP bude Komise podporovat dialog se spotřebiteli, aby je seznámila s novou politikou zdravotní nezávadnosti potravin. Současně musí být spotřebitelé lépe informováni o nově se vyskytujících problémech zdravotní nezávadnosti potravin a o riziku, které určité potraviny představují pro jednotlivé skupiny konzumentů.
Spotřebitelé mohou plným právem očekávat spolehlivé a jasně formulované informace o kvalitě a složení potravin, umožňující rozhodování na základě znalosti věci. Je tedy třeba předkládat i návrhy k označování potravin vycházející ze stávajících ustanovení. Dále je třeba vysvětlovat význam vyvážené výživy a poukazovat na její důsledky pro zdraví.
Mezinárodní dimenze
Společenství je celosvětově největším dovozcem a vývozcem potravin. Opatření navržená v Bílé knize musí být našim obchodním partnerům účinně prezentována a vysvětlena. Mají-li být evropské vývojové trendy v oblasti zdravotní nezávadnosti potravin hodnověrné, je třeba, aby Společenství převzalo na mezinárodních grémiích aktivní roli.
Závěry
Realizace všech opatření navržených v Bílé knize povede k tomu, že se dají jednotlivé aspekty zdravotní nezávadnosti potravin lépe koordinovat a integrovat s cílem zlepšení ochrany zdraví.
Právní předpisy budou revidovány a dle potřeby změněny tak, aby byly propojené, komplexní a aktuální. Bude podporováno jejich prosazování na všech úrovních.
Komise se domnívá, že zřízení nového úřadu, který se má stát pro celou Unii rozhodující vědeckou autoritou, přispěje k vysoké míře ochrany zdraví, a tím i k obnovení a udržení důvěry spotřebitelů.
Mají-li být opatření navržená v této Bílé knize úspěšná, musí získat podporu Evropského parlamentu a Rady. Jejich realizace závisí na angažovanosti členských států. Bílá kniha vyzývá i podniky k aktivní spolupráci. Nesou hlavní odpovědnost za každodenní používání předpisů týkajících se zdravotní nezávadnosti potravin.
Celou Bílou knihou se jako „červená niť“ táhne vyšší transparence potravinové politiky na všech úrovních; přispěje zásadně k posílení důvěry spotřebitelů v politiku Společenství na úseku zdravotní nezávadnosti potravin.
Kapitola 1: Úvod
1. Pilířem evropské potravinové politiky musí být vysoký standard zdravotní nezávadnosti potravin, který bude chránit a upevňovat zdraví spotřebitelů. Výroba a spotřeba potravin mají zásadní význam pro každou společnost a jsou spojeny s ekonomickými, sociálními a mnohdy i ekologickými důsledky. Při koncipování potravinové politiky je třeba mít na zřeteli všechna tato hlediska, i když ochrana zdraví musí mít vždy přednost. Na různé stupně potravinového výrobního řetězce mohou dále působit i stav a kvalita životního prostředí. A to je také důvod, proč je pro zabezpečení zdravotně nezávadných potravin zvlášť důležitá také důsledná politika ochrany životního prostředí.
2. Agrární sektor a výroba potravin jsou pro evropské hospodářství jako celek mimořádně důležité. Při roční produkci v hodnotě cca 600 mld. EUR resp. asi 15 % celé průmyslové výroby, patří výroba potravin a nápojů k předním hospodářským odvětvím Evropského společenství. V mezinárodním srovnání je EU celosvětově největším výrobcem potravin a nápojů. Mezi zpracovatelskými odvětvími je potravinářský průmysl, pokud jde o počet pracovních míst, na třetím místě: zaměstnává více než 2,6 mil. lidí, z toho 30 % v menších a středních podnicích. Co se týče zemědělství, vykazuje roční produkci v hodnotě asi 220 mld. EUR a počet pracovních míst v zemědělství odpovídá 7,5 mil. míst na plnou pracovní dobu. Roční vývoz zemědělských výrobků, potravin a nápojů má hodnotu cca 50 mld. EUR. Ekonomický význam stejně jako skutečnost, že potraviny jsou zbožím denní spotřeby, dokládají, že na zdravotní nezávadnosti potravin musí mít jak společnost jako celek, tak zejména i úřady a výrobci maximální zájem.
3. Spotřebitelům je třeba nabídnout široký sortiment zdravotně nezávadných a vysoce hodnotných výrobků ze všech členských států. Je to stěžejní úkol vnitřního trhu. Potravinový výrobní řetězec je stále složitější. Chceme-li přiměřeně chránit zdraví spotřebitelů, musí být každý jeho článek stejně silný. Tuto zásadu nutno dodržovat nezávisle na tom, jsou-li potraviny vyrobeny v rámci Evropského společenství nebo dovezeny ze třetích zemí. Účinné uplatňování politiky zdravotní nezávadnosti potravin musí předpokládat provázanost výroby potravin jako zásadní požadavek. Vyžaduje hodnocení a kontrolu zdravotních rizik spojených s výchozími vstupy, zemědělskými postupy a zpracováním potravin; vede dále k vydávání účinných pravidel pro ovládání těchto rizik, a konečně vyžaduje zřízení a provozování kontrolních systémů, jejichž pomocí lze kontrolovat a prosazovat aplikaci těchto pravidel. Každý z těchto prvků je součástí koloběhu: tak si např. další vývoj při zpracování potravin může vyžádat změny stávajících předpisů, zatímco na druhé straně zpětná vazba vytvořená kontrolními systémy může přispět k rozpoznání a ovládnutí stávajících a nových rizik. Prosazení nejvyššího možného standardu zdravotní nezávadnosti potravin nutně vyžaduje funkčnost každé jednotlivé složky tohoto koloběhu.
4. Zdravotní nezávadnost potravin vyžaduje obsáhlý a jednotný systém. Neznamená to, že by Společenství mělo nést výlučnou odpovědnost za všechny aspekty zdravotní nezávadnosti potravin, ale je nezbytné se všemi těmito aspekty na úrovni EU zabývat.Např. je třeba postarat se o to, aby se právní ustanovení Společenství dala podle principu subsidiarity účinně prosazovat v členských státech. Především pro realizaci by měly být v podstatě příslušné národní, regionální a místní stupně. Na druhé straně platí, že odpovědnost za vnitřní trh s potravinami nezůstává jen na národní úrovni, protože každý členský stát odpovídá za potraviny, vyprodukované na svém výsostném území, nejen vůči svým vlastním občanům, ale i vůči všem občanům EU i občanům třetích zemí.
5. Je třeba zdůraznit, že evropský řetězec výroby potravin patří celosvětově k nejspolehlivějším a že současný systém obecně dobře funguje. Opatření k zdravotní nezávadnosti potravin představovala již od samých začátků Společenství součást evropského práva. Až dosud byla tato opatření v podstatě koncipována pro jednotlivé sektory. Prohlubující se provázanost národních ekonomik v rámci jednotného trhu, další vývojové trendy v zemědělství a zpracovávání potravin i nově vznikající formy manipulace a distribuce vyžadují však nový systém, s nímž se v této Bílé knize seznamujeme.
Když v nedávné minulosti došlo v souvislosti s krmivy a potravinami k alarmujícím situacím, byly systémy pro zjištění zdravotní nezávadnosti potravin Společenství a členských států vystaveny dosud nepoznanému tlaku. Na denní světlo se vynořily slabiny, které si vyžádaly opatření příslušných subjektů (Komise, členských států, Parlamentu), aby stávající systémy znovu nabyly účinnosti, aby se zdokonalily a dále vyvíjely.
6. Zdravotní nezávadnost potravin musí být lépe koordinovaná a výrazněji sjednocena. Tak bude možno zjistit existující slabiny a současně vytvořit pro zdravotní nezávadnost potravin rámcové podmínky, které budou v mezinárodním srovnání sloužit jako vzor. V souladu ve smlouvou ES zajistí vysokou zdravotní úroveň a ochranu spotřebitelů. Avšak ani nejpropracovanější systém nemůže fungovat, nepřispějí-li k tomu všichni zúčastnění. Bezporuchový chod každého systému závisí rozhodující měrou na angažovanosti členských států, podniků a třetích zemí.
7. Evropská unie musí znovu získat důvěru veřejnosti v zásobování potravinami, v potravinovou vědu, potravinové právo a kontrolu potravin. Předložená Bílá kniha o zdravotní nezávadnosti potravin představuje velký balík opatření potřebný k doplnění a modernizaci stávajícího potravinového práva Společenství tak, aby se stalo soudržnějším, srozumitelnějším a pružnějším, rovněž se má postarat o jeho lepší realizaci a zajistit spotřebitelům větší transparentnost. Odpovídá to závěrům, k nimž dospěla Evropská rada na svém zasedání v Helsinkách v prosinci 1999.
Komise je rozhodnuta opatření nastíněná v Bílé knize přednostně realizovat. Podrobný akční plán opatření, která mají být provedena v příštích třech letech, včetně přesných časových údajů je přiložen v příloze. Podle tohoto časového plánu by měla Komise předložit nejdůležitější návrhy ještě před koncem roku 2000, aby bylo zformováno propojené a aktuální potravinové právo, jehož základy má vypracovat nový Evropský úřad pro potraviny, který má být zřízen do konce roku 2002. Komise se těší na spolupráci s Parlamentem a Radou při uskutečňování tohoto ambiciosního programu.
V návaznosti na uveřejnění Zelené knihy pojednávající o všeobecných zásadách potravinového práva (KOM/97/ konečné znění) se již uskutečnila široká konzultace a diskuse o zlepšeních, která by měla být v potravinovém právu Společenství provedena. Předložená Bílá kniha objasňuje, které změny Komise navrhuje v této oblasti. Kromě toho Komise uvažuje o dalších opatřeních ke zřízení EÚP. K tomuto návrhu by chtěla podnítit veřejnou diskusi, odborné komentáře a konzultaci na široké úrovni. Všichni, jichž se to týká, jsou tudíž vyzváni, aby předložili své komentáře ke kapitole 4 do konce dubna 2000.
Kapitola 2: Zásady zdravotní nezávadnosti potravin
Tato Bílá kniha obsahuje návrhy opatření, která mají vést k tomu, aby se potravinová politika Společenství stala ofenzivním, dynamickým, provázaným a komplexním nástrojem, který může zabezpečit vysokou míru ochrany zdraví spotřebitele.
8. Vůdčí myšlenkou této Bílé knihy je zásada, že politika zdravotní nezávadnosti potravin musí být založena na obsáhlém a jednotném systému. Míní se tím, aby tento systém zahrnoval celý řetězec výroby potravin (od výrobce ke spotřebiteli) stejně jako všechny potravinářské obory, všechny členské státy, celou zeměpisnou oblast EU včetně jejích vnějších hranic, řídící orgány jak mezinárodní tak Společenství a veškeré vývojové etapy příslušných politických trendů. Pilíře uvedené v Bílé knize, o něž se opírá zdravotní nezávadnost potravin (poradenství na vědeckém základě, sběr a analýza dat, legislativa a kontrola jakož i informace spotřebitelů), musí vytvářet, má-li se tento jednotný systém uplatnit, stejnorodý celek.
9. Úkoly všech článků řetězce výroby potravin (výrobci krmiv, zemědělci, výrobci potravin /potravinářské podniky; příslušné úřady v členských zemích a v třetích zemích; Komise; spotřebitelé) musí být jednoznačně určeny. Hlavní odpovědnost za zdravotní nezávadnost potravin spočívá na výrobcích krmiv a na producentech zemědělských a potravinářských produktů; kompetentní úřady tuto odpovědnost kontrolují a prostřednictvím národních dozorčích a kontrolních systémů pečují o to, aby byla také vnímána; důležitým úkolem Komise je zjišťovat prověřováním a inspekcemi v členských státech, dokáží-li příslušné úřady tyto systémy provozovat. Sami spotřebitelé si musí být vědomi toho, že odpovídají za odborné uskladnění potravin, zacházení s nimi a jejich úpravu. Takto bude soustavně a konsistentně uplatňována zásada „od farmy ke spotřebiteli“, která zahrnuje všechny jednotlivé kroky řetězce výroby potravin (výroba krmiv, prvovýroba, zpracování potravin, skladování, doprava a maloobchod).
10. Předpokladem úspěšné potravinové politiky je možnost zpětného sledování krmiv a potravin a jejich přísad. Musíme zavést metody, které toto zpětné sledování usnadní. Patří k nim závazek krmivářských a potravinářských podniků, že provedou opatření ke stažení potravin z oběhu, jakmile se vyskytne riziko ohrožení zdraví spotřebitelů. Podniky by měly vést záznamy o dodavatelích výchozích surovin a přísad, aby bylo možno zjistit, kde daný problém vznikl. Je ovšem třeba poukázat na to, že je jednoznačné zpětné sledování krmiv a potravin a jejich přísad složitá záležitost, při níž je třeba přihlížet k specifickým zvláštnostem jednotlivých sektorů a výchozích surovin.
11. Tento obsáhlý a jednotný systém přispěje k větší soudržnosti, účinnosti a dynamice potravinové politiky. Nedostatky současného sektorálního a nepružného postupu se musí odstranit, protože tento postup umožňuje jen v omezeném rozsahu pohotovou a pružnou reakci na případy akutního ohrožení lidského zdraví. Politika se musí soustavně prověřovat a v případě potřeby přizpůsobovat, aby mohla reagovat na nedostatky, zabývat se problémem nově vzniklých rizik a rozpoznávat nové vývojové trendy v řetězci výroby potravin. Současně musí práce na tomto konceptu probíhat transparentně, musí zapojit všechny aktéry a umožnit jim účinně přispívat k novému vývoji. Míra transparence, dosažená již publikováním vědeckých doporučení a kontrolních zpráv, musí být rozšířena i na jiné, pro zdravotní nezávadnost (bezpečnost) potravin relevantní oblasti.
12. Analýza rizika představuje základ, z něhož musí politika zdravotní nezávadnosti potravin vycházet. Společenství musí ve své potravinové politice vycházet ze tří kroků analýzy rizika: posouzení rizika (vědecké poradenství a analýza informace), managementu rizika (legislativa a kontrola) a komunikace o riziku.
13. I v budoucnosti bude Komise využívat při koncipování opatření k zdravotní nezávadnosti potravin nejlepší dosažitelné vědecké poznatky. Organizace nezávislého poradenství na bázi vědy a úloha, která zde připadne novému EÚP, jsou obsahem kapitoly 4. Komisi je jasné, že spotřebitelé a potravinářský průmysl potřebují mít pocit, že se mohou spolehnout na to, že toto poradenství splňuje nejvyšší nároky na nezávislost, odbornou kompetenčnost a transparentnost.
14. Všude tam, kde to bude na místě, bude při rozhodování o managementu rizika aplikován princip prevence. Komise k tomu hodlá předložit informaci.
15. Při rozhodování na úrovni Společenství mohou být uvažovány i další relevantní faktory, důležité pro ochranu zdraví spotřebitelů a pro podporu poctivého chování v potravinářském obchodu. Otázka, které faktory považovat za relevantní, je nyní zkoumána na mezinárodní úrovni, především v orgánech Codex Alimentarius. V úvahu přicházejí např. ekologické aspekty, ochrana zvířat, trvale udržitelné zemědělství, nároky spotřebitelů na kvalitu výrobků, objektivní informace a definice důležitých znaků výrobku a výrobních a zpracovatelských metod.
Kapitola 3: Zásadní prvky politiky zdravotní nezávadnosti potravin: sběr a analýza informací – poradenství na vědeckém základě
Sběr a analýza informací jsou ústředními prvky politiky zdravotní nezávadnosti potravin a mají zásadní význam pro rozpoznání možných ohrožení krmivy a potravinami.
16. Pro rozpoznání problémů existuje řada metod a indikátorů. Patří k nim např. data získaná při kontrolách výrobního řetězce krmiv a potravin, sítě pro sledování určitých chorob, epidemiologická šetření a laboratorní rozbory. Korektní rozbor dat usnadní zkoumání známých a rozpoznání nových rizik u potravin, což by umožnilo politiku zdravotní nezávadnosti potravin jasněji charakterizovat a v případě potřeby přizpůsobit. Při získávání informací sehrávají členské státy důležitou roli, kterou nutno přesně definovat.
Sledování a kontrola
17. Komise shromažďuje velké množství informací o otázkách zdravotní nezávadnosti potravin. Nejdůležitějšími zdroji informací jsou sítě zdravotních hlášení a epidemiologických pozorování (zejména systémy informací o přenosných chorobách podle usnesení 2119/98), plány sledování infekčních onemocnění zvířat a reziduí, signální zemědělské informační systémy, měření radioaktivity v prostředí a výzkumné práce a sítě. Tyto již existující systémy se však vyvíjely navzájem nezávisle, což znamená, že koordinace jednotlivých informačních zdrojů není ve všech případech zajištěná. Kromě toho se převážná část dostupných informací nevyhodnocuje v plném rozsahu. Těžiště v této oblasti bude představovat integrace systémů sběru dat a analýza dat jako předpoklad maximálního možného využití systémů šetření dat. Společenství potřebuje komplexní a účinný systém pro sledování a kontrolu zdravotní nezávadnosti potravin, integrující všechny zmíněné zdroje informací. Významnou pomoc by zde mohla představovat odborná kompetence Společného výzkumného pracoviště Komise.
První cíl by měl spočívat v soustavném, každodenním managementu informací, aby bylo možno v reálném čase reagovat na potenciální ohrožení. Za druhé by takový systém umožnil Komisi zaujmout ofenzivnější a předvídavější pozici. Měl by být orientován na včasné rozpoznání možných ohrožení, aby nemuselo docházet ke krizím a nápravná opatření by byla zbytečná. Usnadnilo by se tím i dlouhodobé politické plánování a stanovení priorit.
Varovné systémy
18. Systém rychlého varování pro potraviny funguje všeobecně dobře, pokud jde o potraviny pro konečného spotřebitele. V různých oblastech existují jiné druhy systémů hlášení, např. pro přenosné nemoci lidí a zvířat, pro živočišné výrobky zabavované na vnějších hranicích Společenství, pro utracení živých zvířat a ECURIE-systém pro radiologicky naléhavé případy. Jak již bylo řečeno, je však vzhledem k rozdílným cílům a evidenčním oblastem systémů integrované využívání informací obtížné. K tomu přistupuje skutečnost, že určité oblasti, např. krmiva, nejsou vůbec pokryty.
Je třeba vytvořit komplexní a sladěný právní rámec, který by rozšířil současný systém rychlého rozhodování na všechny potraviny a krmiva. Podnikům by musela být uložena povinnost, hlásit alarmující situace související se zdravotní nezávadností potravin a zabezpečit dostatečnou informovanost spotřebitelů a obchodu. Kromě toho musí být zajištěno spojení s ostatními systémy rychlého varování. Měly by být zapojeny i třetí země, a to jak pokud jde o z nich pocházející tak i jim určené informace.
Výzkum
19. Dosažení plné vědecké kompetence předpokládá investice do výzkumu a vývoje, aby se rozšířily vědecké poznatky v oblasti zdravotní nezávadnosti potravin. Při praktické realizaci Pátého výzkumného rámcového programu budou v souladu s víceletými pracovními programy uskutečněny společné výzkumné a vývojové projekty zaměřené na zdravotní nezávadnost potravin. Tyto programy zahrnují nepřímé akce (na bázi dělby nákladů) a přímé akce, prováděné Společným výzkumným pracovištěm Komise. Jejich cílem je zlepšení úrovně vědeckého poznání. Pátý rámcový program EU sleduje postup řešení problému, při němž jsou středem pozornosti občané a jejich potřeby. Předmětem výzkumu jsou zejména nejnovější potravinářské technologie, zdravotně nezávadné způsoby výroby a distribuce potravin, nové metody posuzování kontaminací, chemických rizik a krizí, význam výživy pro upevňování zdraví a sladěné systémy rozboru potravin.
Často je však nutné založit výzkumné práce ad hoc, a to tehdy, když se narazí na problém představující potenciální hrozbu pro zdraví člověka. Dnes může tuto potřebu výzkumu zčásti pokrýt Společné výzkumné pracoviště Komise, musí se zde ovšem zajistit větší pružnost a přiměřené finanční prostředky, aby mohly výzkumné a vývojové projekty navázat jako bezprostřední reakce na alarmující situace související s potravinami. Musí se tedy zavést odpovídající rozpočtové a administrativně technické postupy včetně pravidelného ověřování výzkumného programu a cílené výzvy k předkládání návrhů, jak na naléhavé problémy reagovat.
Vědecká spolupráce
20. V rámci systému vědecké spolupráce (SCOOP) shromažďují národní instituce a organizace ve všech členských státech informace o široce rozvětvených tématech souvisejících se zdravotní nezávadností potravin. Ale jen v omezeném počtu oblastí došlo ke koordinaci vědeckých informací se zřetelem k celkové situaci v Evropě, zatímco v mnoha případech právě pro tuto společnou dimenzi a tím pro společné posouzení rizika, chybí potřebné informace. Určení priorit pro uspořádání vědeckých informací je třeba zlepšit a musí se koordinovat s pracovním programem vědeckých výborů. V případě potřeby může být zahájena i vědecká spolupráce s třetími zeměmi.
Podpora při analýze
21. Pro potraviny živočišného původu byl zaveden systém referenčních laboratoří Společenství, které jsou nápomocny Komisi a laboratoře v členských státech při provádění speciálních rozborů. Referenční laboratoře vyvíjejí průkazné metody a pomáhají laboratořím v členských státech při jejich aplikaci. Je třeba zajistit efektivní ústřední řízení těchto laboratoří, aby tvořily skutečnou síť v zájmu Společenství. Tento úkol by mohlo převzít Společné výzkumné pracoviště, které má k dispozici potřebné vědecké kapacity a infrastruktury. Dále by se měla zkoumat otázka zřízení společných referenčních laboratoří pro další oblasti.
Politika zdravotní nezávadnosti potravin se opírá o vědecké informace. Je nasnadě, že poradenství na základě vědy musí splňovat v záležitostech týkajících se zdravotní nezávadnosti potravin maximální kvalitativní požadavky a že musí být rozhodujícím činitelům odpovědným za ochranu zdraví spotřebitelů pohotově a spolehlivě k dispozici.
Současný systém poradenství na vědeckém základě
22. Systém poradenství na bázi vědy byl úplně přebudován v roce 1997, přičemž byl hlavní důraz kladen na rozhodující principy - maximální odborné kompetence, transparenci a nezávislost. V současné době předkládají vědecká stanoviska osmi odborných vědeckých výborů , z nichž pět pokrývá přímo nebo nepřímo sektory potravin a krmiv. Kromě toho byl zřízen Vědecký výbor pro řízení, který vypracováváním doporučení k interdisciplinárním otázkám, BSE a koordinovaným metodám posuzování rizik koordinuje otázky, které se týkají více než jednoho odborného výboru (např. antibiotika - rezistence). Tento koordinační úkol je zvlášť důležitý, protože se řeší aspekty zdravotní nezávadnosti potravin stále více v celé šíři od producenta až po konečného spotřebitele. Sekretariáty jednotlivých výborů řídí pracoviště Komise.
Členové těchto výborů musí prokázat v přísném výběrovém řízení nejvyšší odbornou vědeckou úroveň. Jejich nezávislost je zaručena tím, že prohlášení musí být předávána prostřednictvím Výboru pro konflikty zájmů.
V oblasti radioaktivního zamoření potravin a krmiv byly podle čl. 31 Smlouvy Euroatomu zřízeny speciální skupiny vědeckých expertů.
Druh otázek předkládaných výborům
23. Mnoho otázek se týká hodnocení podkladů předkládaných průmyslem Komisi ke schválení (týkají se prostředků na hubení škůdců, potravin nového typu, přídatných látek a krmiv). Jiné otázky se týkají speciálních zdravotnických problémů, např. škodlivin nebo mikrobiologických rizik. Třetí kategorii tvoří obsáhlé posouzení rizika, např. v souvislosti s rezistencí na antibiotika.
Závazné vyslechnutí výborů
24. Podle některých právních předpisů v oblasti zdravotní nezávadnosti potravin je Komise před předložením návrhu, který by se mohl týkat veřejného zdraví, povinna vyslechnout názor vědeckého výboru. V jiných právních předpisech v této oblasti to není závazné. Tuto situaci nutno prozkoumat, aby se zajistilo, že se všechny právní předpisy v oblasti zdravotní nezávadnosti potravin přiměřeným způsobem opírají o nezávislá vědecká stanoviska.
Hranice současného systému
25. Výbory předaly od reformy asi 256 stanovisek, z nichž četná obsahují hodnocení velkého množství jednotlivých surovin. Je zřejmé, že stávající systém nemá k dispozici dostatek kapacit a že musí zápolit s narůstajícími požadavky. Kromě toho se podařilo zvládnout nejnovější dioxinovou krizi jedině tím, že se zastavila činnost v jiných oblastech, což jasně prokázalo, že je zapotřebí systém, který umožní rychlou a pružnou reakci. Nedostatek kapacit vedl ke zpožděním, která mají své důsledky, a to jak pro legislativní programy Komise a tím pro její schopnost reagovat na problémy zdraví spotřebitelů, tak pro průmysl, jde-li o dokumenty s dopadem na toto odvětví. Tuto situaci ještě zhoršují narůstající požadavky, které žádají po vědeckých výborech návrhy programu reformy potravinových předpisů, o nichž bude v Bílé knize ještě pojednáno.
Nutnost soustavného uvádění údajů o hodnocení rizik
26. Posouzení rizika závisí na dostupnosti přesných, aktuálních vědeckých údajů. Patří k nim např. epidemiologické informace, údaje o prevalenci a krizi. Podpůrné mechanismy pro dodávání těchto informací prakticky neexistují; musí se teprve zřídit. S rozšířením Evropské unie se bude muset uvažovat i s údaji z nových členských států. Nutnost vyvinout výkonné systémy zjišťování dat na evropské a celosvětové úrovni vyžaduje nový postup, při němž by byly disponibilní zdroje optimálně využity.
Nutnost vědeckých sít
27. Zmíněný nedostatek kapacit by se dal v mnohých oblastech odstranit, kdyby členové výborů a externí odborníci vyžadovali méně pracovně náročných přípravných prací.
Pokud jde o prostředky boje proti škůdcům, biocidy a chemikálie, je posuzování rizika na úrovni Společenství již podpořeno sítí institucí v členských státech, které byly zřízeny podle odvětvových právních předpisů. Výrazně to zlepšilo práci a výkonnost příslušných odborných výborů. Umožňuje to účinný Peer Review (účinnou revizi, kontrolu) a poskytuje tak možnost optimálního využití odborných znalostí nabízených členskými státy, aniž to negativně ovlivnilo nezávislost výborů. Mimo to nabízejí sítě široké možnosti sběru informací. Tento přístup k řešení musí být ještě rozšířen a je třeba uvážit, jak by se daly stávající sítě ještě lépe využít.
Závěry
28. Uvážíme-li nedostatky nastíněné v této kapitole, je jasné, že potřebujeme účinnější systémy, které budou sloužit obecnému cíli dokonalejší ochrany zdraví spotřebitelů a které obnoví důvěru v politiku EU na úseku zdravotní nezávadnosti potravin. Proto budou provedena v oblastech kontroly, systémů rychlého varování, výzkumu na úseku zdravotní nezávadnosti potravin, vědecké spolupráce, analytické činnosti a vědeckého poradenství prováděna další zlepšení. Následující kapitola pojednává o zřízení Evropského úřadu pro potraviny, který bude mimo jiné příslušný i pro tyto oblasti. Při zřizování tohoto ústavu a zkvalitňování dosavadního systému ve fázi přechodu bude respektována zpráva profesorů Pascala, Jamese a Kempera, jejíž název zní „Budoucnost vědeckého poradenství v EU“.
Kapitola 4: Zřízení Evropského úřadu pro potraviny (EÚP)
Komise uvažuje o zřízení nezávislého Evropského úřadu pro potraviny (EÚP), příslušného zejména pro posuzování rizik a komunikaci v otázkách zdravotní nezávadnosti potravin.
29. Za jednu ze svých nejdůležitějších priorit považuje Komise provedení účinných opatření, aby se zajistila vysoká úroveň ochrany spotřebitelů a takto se obnovila a udržela důvěra konzumentů. Tento úkol má řadu třecích ploch. Za prvé to je otázka samotné důvěry, tj. jak ji získat. Za druhé se musíme postarat o to, aby byla důvěra nejen obnovena, ale, což je ještě důležitější, udržena. Jinými slovy: systém, který bude zřízen k obnovení důvěry, musí být dostatečně stabilní a pružný, aby se důvěra spotřebitelů zachovala i v dlouhodobější perspektivě.
Kromě „balíku“ opatření navrženého v Bílé knize je podle názoru Komise třeba zřídit EÚP. Nejzávažnější důvody jsou předmětem této kapitoly. Vzhledem ke zkušenostem z minulých let a všeobecně uznávané nutnosti oddělit od sebe funkce „hodnocení rizik“ a „management rizik“, považuje Komise za potřebné rozsáhlé strukturální změny při řešení otázek zdravotní nezávadnosti potravin. V novém úřadu bude vytvořen nejúčinnější nástroj k vyvolání změn, nutných k ochraně veřejného zdraví a obnovení důvěry. Je tedy zřejmé, že takový úřad musí mít na zřeteli především veřejný zájem.
Záměrem této kapitoly je podnítit veřejnou diskusi a odborné komentáře. Komise by chtěla vyslechnout v souvislosti se zřízením EÚP názor co největšího počtu těch, jichž se to týká. Proto vyzývá všechny zainteresované, aby předložili do konce dubna t. r. své komentáře.
Potenciální sféra činnosti úřadu
30. Úloha úřadu, o který jde, musí být definována se zřetelem k procesu analýzy rizika, který zahrnuje hodnocení rizik, jejich management a komunikaci o něm.
31. Účelem hodnocení rizik je vědecké poradenství. Odborná a aktuální doporučení opět předpokládají široce pojatý sběr informací a jejich analýzu. Důležitou úlohu při získávání vědeckých poznatků sehrávají sítě sloužící ke sledování a kontrole veřejného zdraví a zdravotního stavu zvířat, informační systémy pro zemědělství, systémy rychlého varování a výzkumné a vývojové programy.
32. Management rizika se skládá ze dvou částí, a to legislativy a dohledu.
U legislativy rozlišujeme primární předpisy, které vydává Rada samotná nebo na základě spolurozhodování s Evropským Parlamentem a prováděcí předpisy, které vydává Komise v rámci svých pravomocí. Legislativa vychází z politického rozhodnutí; neopírá se výlučně o vědecké výroky, ale o širší posouzení v rámci převládajících přání a potřeb. Management rizik a hodnocení rizik musí být jasně od sebe oddělené.
Ve své roli ochránkyně smlouvy je Komise odpovědná za to, že budou právní předpisy Společenství řádně převedeny do národního práva a že je budou národní úřady v členských státech řádně aplikovat a prosazovat. Tuto dozorčí funkci plní Potravinový a veterinární úřad Komise, který podává o své činnosti hlášení a vyslovuje doporučení. Jeho zprávy představují pro Komisi jednu z nejdůležitějších pomocí při rozhodování, jde-li o to, mají-li se ochranná opatření uplatňovat v rámci Společenství nebo vůči dovozům z třetích zemí nebo mají-li být vůči členským státům zahájena řízení za porušení smlouvy.I v případě, že jde o to, uznat uzavřením dohod s třetími zeměmi rovnocennost kontrol zdravotní nezávadnosti potravin v rámci WTO/SPS, radí se Komise s Potravinovým a veterinárním úřadem, který posoudí zdravotní situaci v třetích zemích.
33. Zahrnutí managementu rizika do mandátu úřadu by vyvolalo tři velmi závažné problémy:
Za prvé je to vážná obava, že by mohlo přenesení legislativních pravomocí na nezávislý úřad vyvolat neoprávněné oslabení demokratické odpovědnosti. Současný rozhodovací proces se vyznačuje vysokou mírou odpovědnosti a průhlednosti, jaká je na decentralizovaném stupni asi ztěží dosažitelná.
Za druhé, má-li být dozorčí funkce Komise z hlediska spotřebitele účinná, musí tvořit těžiště procesu managementu rizika, a to především zajištěním, že budou doporučení formulovaná na základě dozorčí činnosti přiměřeně plněna. Má-li Komise plnit to, čím byla ve smlouvách pověřena, musí jí být ponechána jak legislativa tak dozor.
Za třetí nepřipouštějí platná ustanovení vztahující se na orgány a instituce Evropské unie úřad, vybavený legislativní pravomocí; zřízení takového úřadu by si vyžádalo změnu smlouvy ES.
Z těchto důvodů se přenesení příslušnosti pro management rizik na úřad nenavrhuje.
34. Komunikace o riziku: Komunikace o riziku je rozhodující pro průběžnou informovanost spotřebitele a utlumení neopodstatněných obav, pokud jde o zdravotní nezávadnost (bezpečnost) potravin. Předpokládá, že budou příslušná vědecká doporučení předána rychle resp. při zachování obchodních tajemství, široké veřejnosti k dispozici. Mimo to musí spotřebitelé dostávat snadno dostupné a srozumitelné informace týkající se i jiných problémů souvisejících s ochranou zdraví.
Výhoda úřadu
Mají-li být opatření účinná, přiměřená a pohotově proveditelná, je třeba, aby se vědecké hodnocení rizik setkávalo s co nejširším pochopením.
35. Úřad by byl příslušný pro přípravu a uskutečňování poradenství na základě poznatků vědy, sběr a analýzu informací jako podkladů pro svá rozhodnutí a pro rozhodovací proces Společenství, pro sledování a kontrolu vývojových trendů v sektorech týkajících se zdravotní nezávadnosti potravin a pro sdělování výsledků všem zúčastněným stranám.
Způsobem řešení svých úkolů by musel úřad demonstrovat nejvyšší míru nezávislosti, vědecké kompetence a transparence své činnosti. Mohl by se tak rychle stát určující autoritou pro spotřebitele, potravinářský průmysl, instituce jednotlivých států a jiné aktéry na mezinárodní úrovni.
36. Úřad by byl ideálním fórem pro koncipování pružných a pohotových reakcí na nové výzvy. Pro všechny zúčastněné by představoval výlučného a ve středu pozornosti stojícího diskusního partnera. Jednal by nejen jako centrum s nejvyšší vědeckou kompetencí, ale byl by i k dispozici spotřebitelům, aby jim poradil v případě důležitých nových skutečností v oblasti zdravotní nezávadnosti potravin. Prováděl by osvětovou činnost, aby se spotřebitelé mohli rozhodovat se znalostí věci a aby byli o otázkách zdravotní nezávadnosti potravin lépe informováni.
37. Úřad musí těsně spolupracovat s národními vědeckými grémii a institucemi zabývajícími se zdravotní nezávadností potravin. V rámci Evropy i mimo ni je třeba vybudovat síť vědeckých kontaktů, v jejichž středu by byl tento úřad, který by zaručil, že se na analytickém procesu podílejí všichni, jichž se to týká a že se báze předaných doporučení setká s větším pochopením a bude v širší míře akceptována.
Komise a ostatní orgány Společenství sehrají významnou roli při podpoře EÚP a postarají se o to, aby byl po finanční a personální stránce dostatečně vybaven; dále je třeba, aby v plném rozsahu přihlížely k rozhodnutím úřadu.
Účel EÚP
Hlavním účelem EÚP je přispět v oblasti zdravotní nezávadnosti potravin k vysoké úrovni ochrany zdraví spotřebitelů s tím, aby se obnovila a udržela jejich důvěra.
38. Má-li úřad úspěšně plnit své úkoly, musí se řídit zásadou nezávislosti, nejvyšší odborné kompetence a transparence. S tím je nesporně spjat požadavek, aby měl EÚP při své činnosti na zřeteli vysokou odpovědnost vůči evropských institucím a občanům.
-Úřad se tedy musí orientovat na vědecké poznatky nejvyšší kvality,
musí být nezávislý na ekonomických a politických zájmech,
musí souhlasit s důsledně veřejnými šetřeními,
musí představovat vědeckou autoritu a
těsně spolupracovat s národními vědeckými zařízeními a institucemi.
39. Bílá kniha uvádí zkušenosti Komise při práci s vědeckými doporučeními; opírá se o ověřování řady existujících modelů jako jsou Evropská agentura pro posuzování léčiv (EMEA) a Úřad USA pro potraviny a léky (FDA - US Food and Drug Administration). Pozornost byla věnována i zprávě profesorů Jamese, Kempera a Pascala o budoucnosti vědeckého poradenství v Evropské unii.
Komise se domnívá, že by měl mít EÚP charakter právnické osoby nezávislé na současných orgánech EU, aby mohl nezávisle plnit své úkoly při hodnocení rizik a navazovat odpovídající komunikaci a docilovat při ochraně zdraví a získávání důvěry maximální účinek.
40. Jak již bylo vysvětleno dříve, vyplývá z platných ustanovení smlouvy omezení úkolů, které mohou být EÚP svěřeny; to však neznamená, že by nepřicházelo v úvahu případné pozdější rozšíření jeho sféry působnosti. Tato otázka by měla být zkoumána jen z hlediska zkušeností nabytých s úřadem a získané důvěry, včetně případné změny smlouvy.
41. Nezávislost: Nový úřad musí převzít současnou praxi, podle níž se od vědců, účastnících se poradenství vyžaduje, aby se ve své nezávislosti řídili přísnými pravidly. Má-li se obnovit důvěra spotřebitelů, musí úřad konat nejen nezávisle na vnějším tlaku, ale tuto skutečnost musí akceptovat i všichni, jichž se to týká. Úřad musí být reprezentativní a odpovědný. Komise bude zkoumat, jak zabezpečit, aby úřad našel správný vztah mezi nezávislostí a odpovědností za svou činnost a současně přihlížel k stanoviskům jiných orgánů a zájmových skupin. Zvlášť obezřetně je třeba postupovat při výběru osoby pověřené vedením úřadu.
42. Nejvyšší odborná kompetence: Aby mohl úřad fungovat jako rozhodující středisko s nejvyšší vědeckou pravomocí a rozhodovat o sporných vědeckých otázkách, musí se rychle prosadit na mezinárodní úrovni. Předpokládá to nejen vynikající a nezávislé vědecké pracovníky, ale i vyhledání a získání maximálně kvalifikovaných spolupracovníků a optimální využívání dostupných informačních systémů. Zvláštní pozornost nutno věnovat výběru personálu, aby byli zaměstnáni dostatečně kvalifikovaní odborníci, kteří by mohli nezávislým vědeckým pracovníkům, odpovědným za vypracování vědeckých doporučení, připravovat podklady a zajišťovat sběr a analýzu odpovídajících dat. Kromě toho by bylo třeba zřídit systémy pro vyhledání a případné oslovení nejlepších vědeckých pracovníků různých disciplin.
Dále je důležité, aby mohl úřad dostatečně pohotově reagovat a aby byl natolik pružný, aby mohl vyvíjet činnost v alarmujících situacích souvisejících s zdravotní nezávadností potravin a na druhé straně pracovat i na dlouhdobějších projektech.
43. Transparence znamená nejen rychlé a otevřené předkládání pracovních výsledků a doporučení úřadu, ale i to, že k nim vedoucí procesy probíhají co možná otevřeně, aby občané skutečně mohli využívat základní právo přístupu k informacím, zakotvené ve smlouvě. Předpokládá to, že úřad ve své činnosti používá jasné, veřejnosti známé metody.
Dále je třeba, aby byly veřejně přístupné i bližší informace týkající se pracovního programu úřadu.
Při jednáních předcházejících vypracování vědeckých doporučení je sice třeba dodržovat zásady důvěrnosti, ale prezentace a vysvětlení musí být co nejotevřenější. Úřad bude i napříště předkládat doporučení Komisi a Parlamentu, jakmile budou k dispozici; současně však budou uveřejněna prostřednictvím Internetu, aby byli dokonale informováni všichni, jichž se týkají.
Úkoly úřadu
44. Podle plánu je úřad příslušný pro poradenství na vědeckém základě, sběr a analýzu informací a pro komunikaci o riziku. O těchto tématech pojednávají kapitoly 3 a 7.
45. Poradenství na vědeckém základě: Úkolem úřadu by mělo být poskytování vědeckých konzultací a informací Komisi ve všech otázkách důležitých přímo nebo nepřímo pro zdraví a bezpečnost spotřebitelů při konzumaci potravin. Jeho pracovní oblast bude tedy zahrnovat prvovýrobu (zemědělské a veterinární aspekty), průmyslové technologie, skladování, distribuci a maloobchod. Má se zaměřit jak na rizika tak na otázky výživy. Úřad se bude dále zabývat otázkami zdraví a ochrany zvířat a uvažovat i hodnocení rizik z jiných sektorů, především z oblasti životního prostředí a chemie, pokud jsou tato hodnocení rizik v rozporu s posuzováním rizik z hlediska potravin.
Komise je toho názoru, že by měla jádro navrhovaného úřadu představovat činnost, kterou dnes plní vědecké výbory pověřené otázkami zdravotní nezávadnosti potravin. V této souvislosti je třeba ověřit strukturu a mandát existujících vědeckých výborů, aby se zajistilo, že vědecké poradenství pokryje celou sféru kompetencí úřadu. Výbory budou předkládat na žádost Komise doporučení. Dále by měly vyvíjet prognostickou činnost a signalizovat nově se vyskytnuvší zdravotní ohrožení nebo problémy; v těchto případech by měl úřad za úkol řídit se těmito pokyny.
46. Je třeba, aby úřad vyvinul mechanismy pro rychlé vyhledání vědeckých odborníků v Evropské unii i mimo ni. Úřad tedy musí mít přístup k celosvětové síti nejvyšších vědeckých kompetencí a být natolik pružný, aby mohl na změny situace pohotově reagovat.
47. Úřad musí dokázat soustavně sledovat nejnovější směry vědeckého vývoje a odhalovat mezery v řešených vědeckých pracích nebo tématech, na něž je podle jeho názoru třeba se rychle zaměřit. Měl by mít k dispozici vlastní rozpočet, aby mohl zadávat cílené výzkumné práce ad hoc, které jsou zapotřebí jako reakce na výskyt nepředvídaných zdravotních ohrožení. Při tom by měl spolupracovat se Společným výzkumným pracovištěm Komise, národními vědeckými instituty a mezinárodními organizacemi. Musel by sledovat i činnosti sítí vybudovaných v rámci výzkumných programů Společenství; vyžaduje to mechanismy pro v obou směrech probíhající interakci mezi těmito programy a úřadem.
48. Vědecké výbory se musí dokázat soustředit na svůj hlavní úkol, vypracovávání vědeckých doporučení. Měl by jim napomáhat vědecký sekretariát fungující jako spojnice mezi nimi a manažery rizik. Dále je třeba postarat se o vytvoření interní vědecké podpůrné báze, která převezme valnou část přípravných prací pro výbory.
49. Sběr a analýza informací: Je naléhavě třeba najít a využívat informace o otázkách zdravotní nezávadnosti potravin, které jsou v současné době k dispozici jak v rámci Společenství tak na celosvětové úrovni. Jednalo by se o jeden z nejzávažnějších úkolů úřadu a v této sféře se dají provést ještě mnohá zlepšení. Jsou-li informace účelně zpracovány, mohou velmi přispět k tomu, aby byly co nejrychleji rozpoznány potenciální problémy a aby byly při vědeckých poradách projednávány i dalekosáhlejší zdravotní důsledky.
50. Od úřadu se očekává, že bude jednat se značnou mírou předvídavosti, vypracovávat a provádět programy ke sledování a kontrole zdravotní nezávadnosti potravin. Za tímto účelem musí navázat síť kontaktů se srovnatelnými institucemi, laboratořemi a svazy spotřebitelů uvnitř Evropské unie i ve třetích zemích.
Úřad musí dokázat zaručit zhodnocení programových výsledků v reálném čase a bezodkladnou reakci, aby byla skutečná i možná ohrožení rychle identifikovaná. Kromě toho je třeba, aby úřad vyvinul prognostický systém pro včasné rozpoznání nově se vyskytnuvších ohrožení, aby se mohlo zabránit krizím.
51. Komunikace: Schopnost bezprostředně a otevřeně komunikovat se spotřebiteli o otázkách potravin zajistí úřadu vysokou popularitu. Bude muset najít vhodné cesty, jak informovat všechny, jichž se týká, o svých činnostech, a to nejen o vědeckých doporučeních, ale i o výsledcích svých dozorčích a kontrolních programů.
Úřad se musí stát nesporným prvním odrazovým místem, jakmile budou zapotřebí vědecké informace o zdravotní nezávadnosti potravin a otázkách výživy nebo jakmile vzniknou v souvislosti s nimi problémy. V rámci svého závazku, jímž je obnovení důvěry spotřebitelů, musí dále zajistit publikování přiměřených informací k těmto tématům. Odpovědnost za sdělení rozhodnutí týkajících se managementu rizik bude mít přirozeně nadále Komise.
Reakce na krize
52. Vznikne-li v souvislosti se zdravotní nezávadností potravin nebezpečná situace, shromáždí a analyzuje úřad relevantní informace, předá je Komisi a členským státům a pohotově připraví potřebné vědecké a odborné poznatky, aby mohl nabídnout co možná optimální vědeckou konzultaci. Úřad musí reagovat na krize rychle a účinně a představuje důležitou základnu pro reakci celého Společenství. Umožní to lepší zvládnutí krizových situací na evropské úrovni a ukáže spotřebiteli, že jsou problémy řešeny s předstihem.
53. Úřad bude používat systém rychlého varování, jehož pomocí budou naléhavé problémy zdravotní nezávadnosti potravin rozpoznány a pohotově signalizovány. Protože je Komise součástí sítě, dostane potřebné informace v reálném čase. Podle druhu krize může být úřad pověřen dalším monitoringem, k čemuž patří i kontrola a epidemiologický dozor.
Propojení s národními pracovišti a vědeckými instituty
54. EÚP musí být institucí s vysokou mírou důvěryhodnosti aktivit: měl by těsně spolupracovat s národními vědeckými grémii a institucemi příslušnými pro zdravotní nezávadnost potravin a měl by využívat jejich kompetence. Mohla by se tak vytvořit síť, která by mohla přispívat k nejvýš účinnému využívání již existujících zařízení a zdrojů. Proto bude jedním z úkolů EÚP navazovat kontakty se špičkovými výzkumnými centry, které umožní jeho vlastnímu personálu využívat rad předních kompetentních vědeckých pracovišť všech příslušných disciplín na evropské a mezinárodní úrovni. Stejně tak budou mít příslušné národní instituce přístup k vědeckým poznatkům nejvyšší úrovně. Dynamickou výměnou informací v obou směrech nabude úřad na významu. Během času tak získá ve Společenství pověst nejvyšší autority v otázkách zdravotní nezávadnosti potravin.
55. Nutno se postarat o to, aby byly stávající vědecké a technické kapacity a infrastruktury Společného výzkumného pracoviště Komise (GFS) v rámci této sítě co nejlépe využity.
Interakce s příslušnými pracovišti Komise
56. Úřad musí od samého začátku své činnosti velmi těsně spolupracovat s Komisí. Platí to zejména pro pracoviště zabývající se vypracováváním a prosazováním právních norem a prováděním kontrol a inspekcí (Potravinový a veterinární úřad) a Společného výzkumného pracoviště, jakož i pro sekce zabývající se výzkumem a vývojem. Tím se zabezpečí, že budou pracovní výsledky úřadu optimálně využity a že bude úřad samotný aktuálně informován o všech otázkách bezprostředního významu pro jeho vlastní činnost. Současně je třeba postarat se i o to, aby úřad přihlížel k požadavkům pracovišť Komise. Tato interakce přirozeně nesmí oslabit specifickou úlohu úřadu.
Vybavení prostředky
57. Prostředky potřebné k vybudování a provozu systémů vědeckého poradenství, ke sběru a analýze informací a k efektivnímu propojení s vědeckými institucemi v členských státech nesmíme podceňovat. Kromě vědeckého poradenství a komunikace se bude úřad muset věnovat administrativním a finančním činnostem značného rozsahu. Bude instalovat velké množství informačních a komunikačních technologií a jejich používání propagovat u národních pracovišť a zařízení příslušných pro zdravotní nezávadnost potravin. Efektivnost úřadu bude nakonec záviset na tom, bude-li mít po kvantitativní i kvalitativní stránce k dispozici dostatek personálních, finančních a materiálních zdrojů. Potřebné prostředky mohou být vyčísleny teprve po skončení konzultací a předložení podrobných realizačních studií. Konečné údaje budou předloženy společně s konečným návrhem Komise na zřízení úřadu; přitom bude brán zřetel na blížící se rozhovory v Komisi o politických prioritách a z nich vyplývající příděly finančních prostředků.
Sídlo úřadu
58. Má-li úřad účinně plnit své funkce a má-li být k dispozici pro rychlé konzultace v krizových situacích, bude muset velmi těsně spolupracovat s pracovišti Komise příslušnými pro zdravotní nezávadnost potravin a s ostatními orgány Společenství. Úřad by měl být rovněž snadno dostupný, a to nejen pro vědecké pracovníky, kteří byli vyzváni k vypracování vědeckých posudků, ale i pro všechny zájemce, kteří potřebují znát stanovisko úřadu. Je to důležité nejen z hlediska co nejefektivnějšího využití zdrojů, ale i pro to, aby se demonstrovala otevřenost a dostupnost úřadu, především s ohledem na jeho komunikační úlohu. Na základě těchto úvah Komise soudí, že by úřad měl sídlit ve snadno dostupném městě.
Vstupní země
59. Země připravující se na vstup by se měly na činnosti úřadu podílet; odpovídá to závěrům zasedání Evropské rady v Luxemburgu, kde bylo zdůrazněno, jak důležité je pro tyto země důvěrné seznámení se s pracovními metodami a politikami Unie. Příslušná opatření mají být provedena v průběhu prací na zřízení úřadu.
Časový plán
Podle názoru Komise je třeba postupovat při zřizování úřadu podle časového harmonogramu, který předpokládá plynulou realizací.
60. Pro formální zřízení nového úřadu se počítá s následujícím časovým postupem:
Uveřejnění Bílé knihy: leden 2000
Termín konzultací: do konce dubna 2000
Návrh Komise: září 2000
Zmocňující právní předpis: prosinec 2001
Zahájení činnosti úřadu: 2002
61. Tento časový plán je sice náročný, zejména pokud jde o rozsah projektu, Komise se však na základě své zkušenosti se zřizováním EMEA domnívá, že je splnitelný. Je třeba postarat se nejen o to, aby nový úřad zahájil činnost co nejdříve, ale je také zapotřebí zdokonalit stávající systém.
Komise zřídí speciální tým, aby byly všechny v této kapitole nastíněné úkoly rychle zahájeny.
62. Centrem opatření, která se musí provést, aby byl úřad skutečně ve dvou letech funkční, představuje rozvoj současného systému hodnocení rizik a komunikace o nich. S ohledem na prostředky, které bude mít na oba příští roky k dispozici, bude Komise zkoumat možnost, jak již ve fázi předcházející zřízení úřadu rozvinout současné struktury jako pomocná vědecká a poradenská zařízení.
Kapitola 5: Aspekty právní regulace
63. V kapitole 4 Komise zdůraznila, proč musí mít management rizik institucionální rámec s plnou politickou odpovědností. Bez ohledu na navržené zřízení EÚP zůstává vypracování právních předpisů úkolem Komise, Evropského parlamentu a Rady.
64. Evropská unie vydala mnoho právních předpisů týkajících se prvovýroby zemědělských produktů a výroby potravin. Tyto právní předpisy byly vypracovány během posledních 30 let a odrážejí souhrn vědeckých, společenských, politických a ekonomických sil, které působily zejména při utváření vnitřního trhu; tento vývoj však nevykazoval žádnou všeobecnou soudržnost. To byl důvod, proč již Zelená kniha „Všeobecné zásady potravinového práva v Evropské unii“ (KOM/97/ 176 konečné znění) poukazovala na to, že je třeba provést obsáhlou revizi potravinového práva.
65. Výroba potravin je nesmírně komplexní. Výrobky živočišného a rostlinného původu v sobě nesou ohrožení mikrobiologickou a chemickou kontaminací. Přesto dokázal současný právní rámec a jeho operativní praktická realizace zabezpečit spotřebitelům v EU všeobecně vysokou úroveň zdravotní ochrany. Skutečný problém nespočítá ani tak v nedostatku právních nástrojů, ale spíše ve velké odlišnosti prostředků, jimiž se v různých sektorech reaguje na určité situace nebo v počtech opatření, která se musí zavést, přesahuje-li problém z jednoho sektoru do jiného. Největší slabinou systému je to, že chybí jasná povinnost všech zúčastněných vydat v případě možného rizika včasné varování, aby mohlo být dostatečně brzy provedeno potřebné vědecké posouzení a nutná ochranná opatření umožňující na úrovni EU jednat produktivně a nikoliv reaktivně.
Všechna navržená opatření včetně priorit a pravděpodobného časového plánu jsou uvedena v příloze. Závěrečné práce na některých iniciativách mohou být nicméně ovlivněny případnými problémy se zdroji.
Nový právní rámec pro zdravotní nezávadnost potravin
Pro zdravotní nezávadnost potravin musí být vytvořen propojený a transparentní soubor pravidel.
66. Komise hodlá předložit návrhy nového právního rámce, který stanoví zásady zabezpečení jednotného postupu a principy, povinnosti a pojmy, platné v této sféře. Návrhy mají přihlížet k výsledkům obsáhlých konzultací, které Komise zahájila v roce 1997 publikací své Zelené knihy o potravinovém právu, dále mají stanovit společné zásady potravinového práva a vyhlásit zdravotní nezávadnost potravin jako primární cíl potravinového práva EU.
67. Návrhy Komise budou zahrnovat i všeobecné potravinové právo obsahující zásady pro zajištění zdravotní nezávadnosti potravin uvedené v kapitole 2. K těmto návrhům mají být nejdříve a co nejobsáhleji vyslechnuty názory všech zúčastněných a pokud to bude zapotřebí, bude provedeno posouzení důsledků návrhů pro právní předpisy. Jednotlivé právní předpisy musí být jasné a dobře srozumitelné, aby je mohli využívat všichni zúčastnění. Kromě toho je zapotřebí těsná spolupráce s příslušnými úřady na odpovídajících úrovních v členských státech, aby se zabezpečilo, že jsou předpisy řádně a důsledně dodržovány a prosazovány a že nevznikají zbytečné administrativní výdaje.
68. Tyto návrhy budou také tvořit obecný rámec pro ty oblasti, které nejsou pokryty specifickými sladěnými předpisy, jimiž se - jak to vypracoval Evropský soudní dvůr v právním výroku „Cassis de Dijon“ - vzájemným uznáním zajistí bezporuchové fungování vnitřního trhu. Podle tohoto principu mohou členské státy v případě, že neexistuje harmonizace v rámci Společenství, omezit uvedení výrobku, který byl v jiném členském státě řádně (zákonně) dán do oběhu, jedině tehdy, je-li to opodstatněno legitimním obecným zájmem jako je např. ochrana veřejného zdraví a jsou-li přijata přiměřená opatření. V této souvislosti bude Komise nadále využívat všechny prostředky, které má k dispozici - jak formální (postup při porušení smlouvy) tak neformální (sítě a setkání zástupců členských států atd.), aby urovnala názorové rozdíly na překážky obchodu. Na úrovni Společenství jsou přijímána opatření v případě, že se překážka obchodu jeví z důvodů zdravotní nezávadnosti potravin jako opodstatněná.
Nový právní rámec pro krmiva
Zdravotní nezávadnost potravin živočišného původu začíná u zdravotně nezávadných krmiv pro zvířata.
69. I když nemůže stanovení právních předpisů zabránit všemu, k čemu může v potravinovém a krmivovém řetězci dojít, může vhodnými ustanoveními a kontrolami umožnit včasné rozpoznání problémů a rychlá nápravná opatření. Jako příklad poslouží opatření nutná v sektoru krmiv. Zásady zdravotní nezávadnosti potravin, uvedené v kapitole 2, by měly platit i pro sektor krmiv, především v zájmu ujasnění odpovědnosti výrobců krmiv a zajištění obsáhlé klausule o bezpečnosti. Přesněji formulováno, musí se jednoznačně stanovit, které výstupní produkty (odpady), včetně vedlejších produktů jatek, smějí či nesmějí být použity při výrobě krmiv. Nejjednoznačnější reakcí na současný nedostatek takového ustanovení by byl pozitivní seznam výstupních krmivových produktů; jde však o komplexní a časově náročný úkol. Krátkodobě se musí rozšířit současný negativní seznam. Komise se však zavázala, že střednědobě vypracuje pozitivní seznam. Dále má být navržena revize právních předpisů Společenství, aby se z krmivového řetězce vyloučila uhynulá zvířata a konfiskáty. Jako krmiva by mohly potom sloužit pouze živočišné produkty s osvědčením poživatelnosti.
Dále má být předložen návrh právních předpisů týkajících se hodnocení, schvalování a označování nových krmiv, zejména geneticky modifikovaných organizmů (dále jen GMO) a z nich vyrobených krmiv.
Je třeba definovat různé kategorie výrobků používaných ve výživě zvířat (přísady, léčiva, doplňky výživy), aby se zabránilo vzniku mezních oblastí a jasně stanovilo, která ustanovení v kterých případech použít. V rámci své široce koncipované strategie potírání a útlumu rezistence na antibiotika hodlá Komise sledovat zákaz resp. postupné zastavení používání antibiotik jako růstových stimulátoru v EU podle toho, jak se budou případně aplikovat v humánní a veterinární medicíně.
Protože jsou nyní příčiny a následky dioxinové krize jasnější, je jasné, že by pro krmivářský průmysl měly platit stejné přísné předpisy a kontroly jako pro výrobce potravin. Dioxinová krize se mohla vyvinout a rozšířit po celém potravinovém řetězci, protože chyběly interní kontroly (dobrá výrobní praxe, vlastní kontroly, krizové plány) a možnosti zjištění původu. Mají být navrženy právní předpisy, které by přispěly k odstranění těchto závad; zahrnují i úřední schválení všech krmivářských podniků a úřední kontroly na úrovni jednotlivých států i Společenství. Aby byl právní rámec sektoru krmiv koordinován s právním rámcem potravinového sektoru, má být do systému pro rychlé varování u potraviny integrován stejný systém pro krmiva.
