Zemědělství se soustředilo po staletí především na produkci potravin. V posledních desetiletích se podařilo naplnit v Evropě toto poslání více než uspokojivě. Současně se však zvýšilo spotřebovávání či narušování složek životního prostředí (spotřeba vody, zvýšení objemu odpadů, pronikání cizorodých látek do vod atd.). Na druhé straně zemědělství umožnilo, aby vzniklo množství cenných stanovišť volně žijících živočichů a rostlin a podílelo se na tvorbě krajiny, která je v EU považována za součást kulturního dědictví.
Za této situace roste u obyvatelstva zájem, aby zemědělci poskytovali nejen potraviny, ale také služby v ochraně životního prostředí. V zemích EU se tato vůle voličů projevila na začátku devadesátých let a vyústila do vzniku podpůrných programů (později nazývaných opatření) směrovaných na způsoby hospodaření v zemědělství šetrné k životnímu prostředí a také ostatní nástroje agroenvironmentální politiky (dále AEP) nabývaly na důležitosti. Očekává se, že priorita této oblasti poroste, zatímco význam přímých podpor produkce a kompenzačních plateb bude i nadále klesat.
Očekávaný vstup ČR do EU přepokládá přípravu nejen zmíněných podpůrných opatření, ale celého integrovaného systému nástrojů politiky tak, aby česká zemědělská politika nebyla v rozporu se stavem a trendy vývoje Společné zemědělské politiky EU (SZP).
Vývoj agroenvironmentální politiky v EU
Při vzniku SZP byla jednoznačnou prioritou podpora zvyšování zemědělské produktivity a ochrana životního prostředí nebyla pociťována jako důležitý úkol. Podceněním tohoto faktoru přispěla SZP od počátku 60. let k několika formám degradace životního prostředí. Prohlubující se problémy byly příčinou vzniku nového politického vědomí a v roce 1972 byl v Paříži hlavami států nastartován proces, jehož výsledkem byl první Environmentální akční program. Tento dokument nabýval v dalších letech na důležitosti a nakonec vyústil v vytvoření právního rámce pro environmentální politiku EU.
Rostoucí váha otázek životního prostředí se odrazila ve zprávě EU „Životní prostředí a zemědělství“(1988), na jejímž základě byly následně stanoveny čtyři prioritní oblasti: půda, používání pesticidů, intenzívní živočišná a rostlinná výroba a kvalita produkce.
Následující zpráva z téhož roku („Budoucnost našeho zemědělství“) již volala po pravidlech, limitujících zemědělské aktivity poškozující životní prostředí a po podpoře těch, které mají na životní prostředí pozitivní účinek.
Ve stejném období se do některých směrnic a nařízení zakotvila opatření na ochranu životního prostředí. Jednalo se zejména o Nařízení Rady (EEC) č. 797/85 a 1670/87 a 2328/91 o zlepšování efektivnosti zemědělských struktur.
Od začátku devadesátých let byl zejména pod vlivem konferencí v Rio de Janeiro (červen 1992) včleněn do environmentální diskuse princip trvale udržitelného rozvoje. Pátý Environmentální akční plán již obsahoval zvláštní pojednání o zemědělství, které se stalo jedním z pěti prioritních resortů. Maastrichtská smlouva (1993) vyhlásila povinnost zahrnout environmentální požadavky do všech přijímaných politik EU.
Součástí reformy SZP v roce 1992 bylo přijetí tzv. Doprovodných opatření (např. podpora zalesňování a agroenvironmentální opatření). Agroenvironmentální opatření byla vyhlášena v Nařízení Rady č. 2078/92 a jejich zavedení se stalo pro členské státy povinným. Vznik tohoto nástroje představoval v agroenvironmentální politice kvalitativní posun, neboť přinesl příznivé změny v hospodaření na nemalé ploše zemědělské půdy členských zemí (asi 20 % na konci prvního programového období).
Environmentální aspekty byly včleněny také do strukturální politiky v rámci SZP.
Další kvalitativní posun nastal při druhé reformě SZP, v níž byla řada strukturálních opatření integrována a zahrnuta do Nařízení Rady č. 1257/1999 o regionálním rozvoji. Agroenvironmentální opatření se tak stala součástí širšího nástroje politiky rozvoje venkova.
Struktura nástrojů AE politiky
Tak jak se agroenvironmentální politika vyvíjela, využívalo se stále více typů nástrojů politiky a rostly tendence integrovat podporu citlivého hospodaření do ostatních nástrojů SZP. V současné době se používají následující nástroje:
Právní normy týkající se i zemědělství (např. Směrnice č. 91/676 o nitrátech jejichž původ je v zemědělství, dále Směrnice Rady č. 92/43 o ochraně přirozených stanovišť volně žijící fauny a flóry evropského významu a Směrnice Rady č. 79/409 o ochraně volně žijících ptáků a o nástrojích na ochranu jejich stanovišť). Zvláštním případem je právo státu vykoupit půdu, pokud jsou k tomu vážné důvody (ochrana ohroženého druhu atd.). (Výkup půdy se v ČR využívá zejména ve velkoplošných chráněných územích.)
Agroenvironmentální opatření – finanční podpora postavená na dohodě o způsobu hospodaření (v rámci Nařízení Rady 1257/1999, dříve v NR 2078/92).
Zásady správné zemědělské praxe (soubor doporučení, která nejsou povinná, avšak jejich plnění se stává podmínkou účasti na vybraných podporách).
Podpora šíření informací, výcvik, školení.
Agroenvironmentální opatření (programy): Zamýšlené cíle v ochraně životního prostředí a přírody vyžadují od zemědělců aktivity, které jim často způsobují ekonomickou ztrátu. Stát proto uzavře se zemědělcem kontrakt na předem definovaný management půdy a přiznává mu odpovídající finanční odměnu. Opatření tohoto druhu se vyhlašují na dobu nejméně pěti let, jsou dobrovolná a podléhají přísným administrativním pravidlům (zejména definice managementu, výpočet odměn, kontrola, vyhodnocování aj.). Důležitým faktorem pro financování je skutečnost, že EU se zpravidla polovinou finančně podílí na platbách zemědělcům (v ČR lze předpokládat do výše 75 %), zbývající část hradí členské země.
Zásady správné zemědělské praxe (dále jen Zásady). Tento dokument zahrnuje doporučení týkající se hospodaření na půdě, která jsou ohleduplná k životnímu prostředí a biologické různorodosti. Zásady sice patří do oblasti šíření informací, avšak mají v agroenvironmentální politice svoji zvláštní úlohu. V souladu se stávající politikou EU je dodržování Zásad sice dobrovolné, ale je podmínkou získání zemědělských podpor ve znevýhodněných oblastech a v případě účasti v agroenvironmentálních opatřeních. Tím se stává z dřívějšího vzdělávacího opatření mocný nástroj politiky. Rozsah půdy ve znevýhodněných oblastech (LFA - Less Favoured Areas) a zahrnutých do AE opatření je totiž v zemích EU značný.
Právní předpisy dávají pro hospodaření na půdě základní pravidla, jejichž plnění je pro zemědělce povinné. Významná část politiky je však v zemích EU založena na dobrovolných opatřeních.
Poradenství a šíření informací nezpůsobuje zemědělcům výraznější náklady, ale pro fungování ostatních nástrojů je nezbytné. Zemědělci mohou měnit postoje a každodenní rozhodování, která ovlivňují životní prostředí, jen pokud jsou seznámeni se zásadními vazbami mezi aktivitami při zemědělském hospodaření a jejich vlivem na životní prostředí a s možnými strategiemi pro prevenci potenciálních škod. Dalším zaměřením vzdělávání je zejména dostatečná znalost navrhovaných podpůrných programů, Zásad správné zemědělské praxe integrujících vazeb v zemědělské politice, právních norem atd. (zefektivňuje nástroje politiky a často je také podmínkou jejich zavedení).
Důležitým faktorem tvorby agroenvironmentální politiky je integrace nástrojů politiky. Řada zkušeností se zaváděním opatření s protichůdnými vlivy vedla k cílevědomé snaze zajistit, aby se jednotlivé nástroje politiky doplňovaly, posilovaly a navzájem nerušily. (Např. vysoká podpora tržních plodin v environmentálně zranitelné oblasti byla tak atraktivní, že agroenvironmentální programy pro tuto oblast byly neúčinné – zemědělci o ně neměli zájem. Tato situace nastala v devadesátých letech ve Francii.) Navzdory tomuto trendu se daří uplatňovat toto pravidlo jen pozvolna (v EU známý princip „Cross Compliance“). Ukázkou je např. požadavek naplňovat soubor Zásad správné zemědělské praxe v případě účasti na AEP nebo plateb ve znevýhodněných oblastech. Jiným případem je podmínka účasti na AEP, pokud chce např. farmář v Irsku získat podporu na chov skotu a hospodaří přitom v chráněné oblasti, nebo maximální počet VDJ na hektar jako podmínka pro získání stejné podpory.
V roce 1999 vešlo v platnost Nařízení Rady č. 1259, které ukládá členským státům vypracovat jako podmínku pro získání přímých podpor environmentální kriteria (uvedeno v odstavci č. 3). Znamená to, že EU postupně rozšiřuje požadavek, aby zemědělci poskytovali za přímé platby také jisté environmentální služby. O způsobu zavedení tohoto opatření se v současnosti vedou v zemích EU bouřlivé diskuse. Obdobně tomu bylo i v případě rozšíření požadavku naplňovat Zásady správné zemědělské praxe i na platby ve znevýhodněných oblastech v roce 1999 (v některých zemích dosud tento proces není ukončen).
Z uvedeného vyplývá, že význam péče o životní prostředí roste. Očekává se, že během dalšího desetiletí přerostou finanční prostředky vynaložené na agroenvironmentální opatření celkovou výši podpor produkce a kompenzačních plateb. Zkušenosti z EU ukazují, že stávající systém podpor produkce klade výrazně nižší nároky na administrativu a tvorbu politiky než nástroje AEP. Pro ČR to znamená velkou výzvu, neboť ze zkušeností např. Řecka nebo Španělska je zřejmé, že pokud země nejsou plně připraveny na přijetí podpor v rámci AEP, nemohou je od EU dostat. Jiné země (Švédsko, Finsko, Rakousko, Německo) byly schopny uvolnit s přispěním EU na environmentální cíle kolem 50 % celkového rozpočtu resortu. Navíc je příprava agroenvironmentálních opatření pro členské státy povinnou a ČR přislíbila během předvstupních jednáních ukončit jejich přípravu do roku 2003.
Výsledky zavedení AE opatření
Zpočátku se řada opatření v některých zemích potýkala s mnoha problémy, neboť jen několik zemí mělo s tímto nástrojem politiky zkušenosti (např. Anglie, Rakousko, Švédsko). Značným problémem bylo nalézt rovnováhu mezi výší platby a rozsahem požadavků kladených na zemědělce. Tam, kde byly požadavky značné a platby nedostatečné, byla účast zemědělců na opatřeních nízká a opatření nebyla úspěšná - nepřinesla výsledky (např. podpora zatravňování orné půdy, nebo ponechání určitých lokalit dlouhodobě ladem). Na druhé straně se objevila v některých zemích opatření, která představovala ve srovnání s platbou jen malý požadavek na zemědělce a účast pak byla vysoká. V tomto případě bylo považováno opatření za neúspěšné také, neboť za vynaložené prostředky poskytli zemědělci jen nepatrné služby. Úředníci v EU se z těchto zkušeností poučili a kladou stále vyšší nároky na přípravu AE opatření, která před zařazením ke spolufinancování ze zdrojů EU podstupují schvalovací proces.
Podpora AEP byla založena na principech subsidiarity. Členské státy by se měly rozhodnout co podporovat podle svých současných potřeb v ochraně životního prostředí a krajiny. EU pak hradí část transferů zemědělcům. Maximální podíl financování EU je 75 % v oblastech Cíle 1 (regiony s nižší ekonomickou aktivitou) a 50 % v ostatních oblastech. Od roku 1992, kdy byly AEP zavedeny, se celkové transfery liší podle období a každé jednotlivé země.
Hodnotící studie, které se zabývají účinností agroenvironmentálních podpůrných opatření, hovoří o jednoznačném úspěchu tohoto opatření, neboť se podařilo s využitím relativně nízké finanční částky zajistit na více než 20 % zemědělské půdy zemí EU způsoby hospodaření, které jsou ohleduplné k životnímu prostředí.
Příprava AEP v ČR
Příprava právních předpisů, které budou tvořit AEP kompatibilní s politikou EU, pokračuje a je v kompetenci nejčastěji ministerstva životního prostředí (MŽP) a v některých případech i obou dotčených ministerstev současně (MZe a MŽP). Přizpůsobování právních norem je považováno v ČR za prioritu a má již svůj harmonogram.
Naproti tomu příprava AE podpůrných opatření nepřitahuje dosud v administrativě dotčených ministerstev takovou pozornost, jakou by si zasloužila. V současnosti jsou zavedeny jen některé podpůrné programy, které lze považovat za zcela nebo jen částečně kompatibilní s požadavky EU na tento typ nástroje politiky. Mezi ně patří zejména podpora ekologického zemědělství a částečně dřívější podpora údržby krajiny (avšak jen na travních porostech). Další programy bude třeba výrazně zdokonalit a řadu dalších zcela nově připravit (navrhovány jsou např. podpora protierozní ochrany, integrovaného zemědělství, posilování ekologické stability krajiny, ochrany vod). Proces příprav AE opatření by měl být podle závazku ČR ukončen na začátku roku 2003. Některé typy programů však nestačí jen připravit a navrhnout, ale pro svoji úspěšnost vyžadují i jejich ověření na pilotních projektech (proces od záměru po úplné zavedení opatření trvá v Anglii asi 4 až 5 let). Jde především o regionálně specifické programy, které by měly vznikat zejména na území chráněných krajinných oblastí (CHKO), kde jsou v ochraně přírody často zcela rozdílné priority.
Od roku 2001 se předpokládá zavedení Zásad do agroenvironmentální politiky ČR. V dalším období se očekává, že se po ověření budou Zásady dále zdokonalovat tak, aby navazovaly na požadavky legislativy a podpůrných programů, a tím napomáhaly k integraci celé politiky.
Zcela novým prvkem v zemědělské politice ČR bude zavádění cílené integrace nástrojů politiky s požadavky na ochranu životního prostředí principem tzv. „cross compliance“. Jeho prosazení bude předpokládat úzkou spolupráci nejen mezi ministerstvy, ale i mezi odbory samotného MZe.
Pilotní projekty v rámci SAPARD
S cílem získat zkušenosti s přípravou agroenvironmentálních opatření v duchu NR č. 1257/99 byly pro program SAPARD navrženy tři pilotní projekty. Jejich trvání by mělo odpovídat délce programu SAPARD a měly by dále pokračovat i po vstupu ČR do EU. Je záměrem sledovat celý průběh pilotních projektů a na konci pilotního období přinést cenné údaje o úspěšnosti nebo neúspěšnosti jednotlivých částí opatření.
Pilotní projekty byly vytvořeny pro následující oblasti:
CHKO Blaník
Jde o relativně malé území, jehož okolí není charakterizováno znevýhodněnými podmínkami pro hospodaření na půdě. Předmětem ochrany jsou zde především cenné vlhké louky a extenzívní sušší louky s řadou hodnotných společenstev. Na vlhkých lukách je zvláště cenný výskyt jarních periodických tůněk hojně využívaných obojživelníky k rozmnožování. Hnojení na loukách v posledních deseti letech pokleslo. Se zlepšením ekonomických podmínek zde může být riziko intenzifikace a v současné době naopak snížení intenzity ošetřování luk.
CHKO Bílé Karpaty
Bílé Karpaty pokrývají rozlehlé území, představující unikátní soubor květnatých luk s řadou dalších cenných krajinných prvků (sady starých odrůd ovoce atd.). Jde především o sušší louky, které se po staletí extenzívně zemědělsky využívaly. Na loukách se nedosahují vysoké výnosy travní hmoty, se snižováním aplikace hnojiv výnosy dále poklesly. Oblast je ohrožena především opouštěním půdy a v některých případech i intenzifikací.
CHKO Moravský kras
Předmětem ochrany jsou mimo jiné krasové jevy (povrchové i podzemní). Nad jeskyněmi se již několik století hospodaří na orné půdě, což způsobuje riziko pronikání ornicí a živinami znečištěných vod do podzemí. Na těchto plošinách lze dosahovat uspokojivé hospodářské výsledky v rostlinné výrobě.
Ve všech případech je zde značný prostor pro další služby, které zemědělci mohou poskytovat pro zvýšení či zachování kvality předmětů ochrany (řídit vodní režim na loukách atd.).
Návrhy změn hospodaření
V jednotlivých CHKO byly na základě diskusí se zástupci správy CHKO stanoveny cíle opatření a následně jednotlivé změny hospodaření a následně předmět smluv se zemědělci.
CHKO Blaník
Bylo připraveno celkem devět typů dohod o změně hospodaření, které obsahují různá opatření. Z nich byly vybrány pro ověřování tři typy dohod, a to:
Základní podpora: vypracování plánu hnojení na celou farmu, jeho dodržování, vedení záznamů o hospodaření a údržba okolí farmy (úklid atd.).
Hospodaření na vlhkých loukách (na části ploch první seč v pozdějším termínu, ošetřování tůní, udržování žádoucí hladiny podzemní vody atd.).
Zajistit, aby se nepřekračovala stávající úroveň hnojení dusíkem na loukách v zóně II (max. 40 kg N/ha/rok).
CHKO Bílé Karpaty
Pro Bílé Karpaty bylo připraveno osm typů dohod o hospodaření, z nichž byly pro ověřování vybrány čtyři. Vybrané typy dohod:
Ošetřování květnatých luk v zóně I (jednoleté vyloučení seče na malém podílu plochy velkých luk, šetrná pastva, vláčení).
Ošetřování květnatých luk v zóně II (jednoleté vyloučení seče na malém podílu plochy velkých luk, šetrná pastva, vláčení, vyloučení hnojení).
Obohacení extenzívních luk o místní rostliny s cílem podpořit obnovu cenného společenstva (přísev vybraných druhů rostlin na vybrané plochy).
Podpora zavedení šetrné pastvy do zón I a II (zejména zóny I) – podpora vybudování pastevních areálů tam, kde je pastva žádoucí.
CHKO Moravský kras
Pro ověřování byly navrženy následující typy dohod:
Zatravnění orné půdy nad jeskyněmi.
Extenzívní ošetřování těchto travních porostů.
Vyloučení kukuřice z osevního postupu na orné půdě na nejblíže přilehlých pozemcích.
Shrnutí
Význam agroenvironmentální politiky a nároky na její přípravu shrnují následující body (tento přehled není zcela jistě vyčerpávající).
Z pohledu vztahu zemědělství a životního prostředí v ČR je vstup do EU velkou výzvou a současně příležitostí, jak posílit roli zemědělců v péči o českou krajinu.
Lze očekávat, že příprava všech nástrojů politiky, které AEP zahrnuje, bude náročná (zejména u nástrojů, s nimiž není dostatek zkušeností). Snadno lze např. způsobit nedorozumění při vysvětlování nového konceptu podpory. Např.: dobrovolnost programu, která znamená, že nelze z titulu AEP podporovat to, co je přikázané ze zákona (např. pro zónu I), nenárokovost, přísnější kontroly v budoucnu a další (ze zkušeností z přípravy pilotních projektů).
Zavedení nových opatření bude složité a bude znamenat větší nároky na administrativu, kontrolu, monitoring a vyhodnocování, které EU kontroluje.
Celý proces přípravy se ocitá postupně v časové tísni, neboť některé nástroje vyžadují dlouholetou přípravu.
Značné nároky se budou klást na integraci politiky, což předpokládá překonání některých slabin ve spolupráci s dříve nedostatečně komunikujících oblastí státní správy.
Příprava některých nástrojů bude spojena s finančními náklady, což při nedocenění významu AEP a neuvolnění potřebných prostředků může být faktorem, který proces přípravy zpozdí.
