Prosincová ministerská konference Světové obchodní organizace, která se konala v Hongkongu, sice neukončila Katarské kolo jednání, ale pokusila se naznačit cesty dalšího možného vývoje. Jedno je již zcela jisté: exportní subvence by měly skončit do roku 2013. Nejen Evropská unie bude muset omezit celní ochranu svého trhu, a to patrně velmi radikálně. Je otázka nakolik současná reforma společné zemědělské politiky uspokojí partnery ve WTO, kteří žádají odstranění dotací deformujících trh, tedy těch, které jsou vázány na produkci. Do vývoje zemědělské politiky unie zasáhne patrně i závěr bruselského summitu. Ten nakonec horký brambor otázky jejího financování odsunul do roku 2009 až 2010.
Jak jsme již dříve několikrát informovali, v závěru uplynulého roku proběhly dva důležité summity. Jedním byla ministerská konference Světové obchodní organizace (WTO) v Hongkongu, druhým setkání šéfů vlád členských zemí Evropské unie (EU). Obě tyto události se více či méně odrazí v dalším vývoji společné zemědělské politiky unie.
Závěry z Hongkongu
V poslední den summitu WTO shrnul jeho výsledky John Tsang, ministr obchodu, průmyslu a technologie Hongkongu, který konferenci řídil, do několika základních bodů:
stanovení termínu pro ukončení všech exportních subvencí (rok 2013),
smlouva o bavlně,
umožnění neomezeného přístupu na trh (bez cel a kvót) pro 32 nejméně rozvinutých (nejchudších) zemí,
vymezení rámce pro modality, tedy pro další jednání o jednotlivých detailech pro světový obchod se zemědělskými i nezemědělskými výrobky,
výrazný pokrok v jednání v oblasti služeb.
Návrh "modality", to znamená podrobnosti pro postup při snižování cel a vývozních subvencí by měly být zřejmé, tedy dojednané, do 30. dubna letošního roku. Na jejich základě by podle usnesení konference měl vzniknout návrh dalších kroků a termínů, a to do konce července letošního roku.
Oč šlo v Bruselu
Hlavním bodem bruselského jednání byla samozřejmě finanční perspektiva na další sedmileté období. Nutno říci, že alespoň šéfové vlád došli v této věci k nějakému kompromisu, jehož další osud je nyní v rukou Evropského parlamentu. Důležitým bodem, kolem něhož se jednání točilo, byl právě finanční nárok společné zemědělské politiky. Podle závěru summitu se unie má k otázce rozpočtu a zejména financování svého zemědělství vrátit v letech 2009 až 2010.
Z jantarové do zelené
Agrární dotace rozděluje WTO do tří pomyslných krabiček. V jantarové (amber box) jsou dotace vázané na produkci, které nejvíce deformují trh. V zelené (green box) jsou dotace, které se nespojují s produkcí. Jejich účelem je údržba krajiny, podpora příjmu zemědělců, aby neopouštěli své farmy a neodcházeli do měst, apod. Ve třetí, tzv. modré krabičce (blue box), jsou přechodné dotace mezi jantarovou a zelenou krabičkou. Američané se snaží sem dostat své cyklické platby (dorovnání rozdílu v cenách určitých zemědělských komodit, pokud klesnou pod stanovenou hranici). Zatímco WTO vyvíjí značný tlak na snížení nebo úplné zrušení dotací z jantarové krabičky a dotace v modré omezuje jen na pár procent (zatím na pět, mluví se však o možném snížení na 2,5 procenta), zelenou krabičku zatím nechává na pokoji. Z naznačeného je vidět, že reforma společné zemědělské politiky prosazená komisařem Franzem Fischlerem byla právě vedena snahou přemístit co nejvíce podpor do zelené schránky.
Jak se bude situace v otázce zemědělských podpor dále vyvíjet i optika, jakou se bude WTO dívat na současné dotace, které unie aplikuje v rámci reformy společné zemědělské politiky, bude záležet na výsledcích jednání. O tom svědčí nakonec i skutečnost, že cyklické platby zemědělců z USA vyplácené v podstatě na objem produkce by měly skončit v přechodném modrém boxu, zatímco intervenční nákup praktikovaný EU je v ostře sledované jantarové krabičce.
Podle Jiřiny Šlaisové, zástupkyně ředitele Výzkumného ústavu zemědělské ekonomiky, jsou dnes v zeleném boxu mimo jiné podpory na krávy bez tržní produkce mléka, podpory na hektar půdy a také jednotné platby na farmu, které dostávají zemědělci v zemích původní evropské patnáctky. V jantarové krabičce najdeme top—up, pokud jsou vázané na produkci, a také zmíněný intervenční nákup.
Světový obchod se zemědělskými produkty, jejich cla a agrární dotace byly mimo jiné na programu jednání Uruguayského kola GATT (Všeobecná dohoda o clech a obchodu, předchůdce WTO). V něm státy přijaly závazky týkající se zemědělských cel, dotací, kvót zvýhodněného přístupu na trh apod. Jak Šlaisová upozornila, Česká republika byla pod úrovní svého závazku týkajícího se výše dotací z jantarového boxu, kterou mohla dosáhnout v letech 1995 až 2000. Po vstupu do Evropské unie jsme samozřejmě převzali její společnou zemědělskou politiku, včetně exportních subvencí a ochrany trhu. (Tu ovšem musela unie znovu s WTO dojednat právě s ohledem na skutečnost, že se rozrostla o deset nových členských států, které měly vůči WTO různé závazky.)
Základní otázky
Na závěr prosincového jednání WTO ležela komisařce pro zemědělství a rozvoj venkova Mariann Fischerové—Boelové na srdci nejvíce jedna věc. Šlo o vysvětlení slůvka "substantial" (základní), které se objevilo ve výsledné deklaraci. Podle něj se exportní subvence musí odbourat postupně, a to tak, aby se "podstatná" část odbourání uskutečnila do konce první poloviny implementačního období. Je tedy velmi důležité v dalším jednání o modalitách význam slova "podstatné" jasně vysvětlit. Bude totiž samozřejmě velmi záležet na tom, zda se exportní subvence budou odbourávat po jednotlivých sektorech, a to ještě po těch, které si unie bude moci zvolit jako první, nebo zda bude probíhat plošně.
Nutno připomenout, že ne všechny exportní podpory mají stejný charakter. I v deklaraci přijaté v Hongkongu se píše o nutnosti "ucpání právních mezer," jimiž by mohly všeobecně přijatému režimu uniknout skryté exportní podpory, jako jsou například exportní úvěry či vývoz zboží prostřednictvím exportních státních podniků. Samostatným a velkým problémem je potravinová pomoc chudým zemím, kterou pro export svých agrárních přebytků využívá zejména USA.
To však podle Šlaisové nejsou jediné otázky spojené s exportními subvencemi. Podle závazků, které unie uzavřela ve zmíněném Uruguayském kole, by dnes mohla vývoz svých zemědělských výrobků podporovat daleko štědřeji, než to v současné době činí. Jak ukazuje připojená tabulka, EU by podle uzavřeného závazku mohla ročně na podporu exportu vydat téměř 7,5 miliardy eur. V letošním roce hodlá na tento účel vydat ze zmíněné částky jen něco málo přes 35 procent. "Jestliže se budou exportní subvence postupně snižovat o nějaké dohodou stanovené procento, z čeho se vlastně bude vycházet: ze skutečně vyplácených subvencí nebo z výše dané závazkem v Uruguayském kole," ptá se Šlaisová. Pokud by základem pro redukci byly závazky z Uruguaye, pak by snížení (nebo i zrušení) exportních dotací, zejména u některých komodit, nemuselo EU příliš trápit. Vše záleží na tom, co se opravdu podaří dojednat v rámci dohadování o "modalitách". Jak Šlaisová podotkla, USA vyžaduje, aby se snižovalo ze skutečně vyplacených exportních subvencí z let 1999 až 2001 (z průměrné hodnoty) a nikoliv ze závazků WTO v roce 2000. Z připojené tabulky je zřejmé, že na úrovni závazku z Uruguayského kola jsou v unii pouze exportní subvence pro zpracované výrobky a drůbeží maso. Podpora exportu cukru je sice vyšší, než určený strop, ale v cukerním režimu jsou do podpory exportu zapojeny i jiné než státní peníze.
Problémy budou samozřejmě i se cly. I u celních tarifů mají některé země rozdíl mezi tím, co jim povoluje závazek z Uruguaye, a skutečnou výší uplatňovaného cla. Dohodnout bude nutné i další věci. Třeba jaká bude hodnota nejvyššího možného cla, tedy tarifního "píku". Jak Šlaisová upozornila, unie by chtěla, aby rozvojové země mohly mít až 150 procent. Unie samozřejmě bude muset také převést svá cla na sazby ad valorem, tedy na sazby vyjádřené v procentech a teprve od takto vypočítaného cla se bude vycházet při stanoveném snižování.
Nejohroženější sektory
Ukončení exportních subvencí by nejvíce postihlo zejména sektor mléka a cukru, problémy by byly i v hovězím mase. Potíže by tyto sektory měly i v případě, že by k odbourávání exportních podpor došlo postupně v průběhu celého implementačního období, tedy do zmíněného roku 2013. Přesný scénář dnes nikdo nezná. Měly by jej určit až nadcházející měsíce.
O ukončení kvótového systému se mluví již delší dobu, zatím se však jen prodlužuje jeho platnost a odsouvá potřebná reforma. Zatímco mléčný sektor teprve radikální reforma čeká, změna cukerního režimu má začít platit již od nadcházejícího hospodářského roku, tedy v postatě se zahájením letošní sklizně a kampaně.
Z celkového objemu peněz, který hodlá Brusel letos utratit na exportní dotace, téměř dvě třetiny jdou právě do zmíněných dvou sektorů. Polovinu ze zbylé třetiny — tedy zhruba šestinu celkové částky si vyžádá podpora vývozu zpracovaných potravin, k jejichž výrobě se používá mléko a cukr za vysoké ceny platné v unii.
Nutno upozornit, že exportní subvence pro mlékárenské výrobky přes svou poměrně vysokou hodnotu dosáhnou letos jen 37,2 procenta vyjednaného stropu. K jejich snižování dochází v posledních letech postupně — v roce 2004 se na tento účel počítalo s 1,495 miliardy eur, loni již jen s 1,247 miliardy eur a předpoklad pro letošní rok činí pouze 841 milionů eur. Podle reformy společné zemědělské politiky zároveň také klesá intervenční cena másla. Snižování ceny mléka bude unie sice zemědělcům evropské patnáctky kompenzovat v jednotných platbách. I tak bude evropské máslo a pravděpodobně i sušené odstředěné mléko jen obtížně možné na světovém trhu bez exportních subvencí uplatnit. Se snížením celní ochrany se unie navíc otevře dovozům mlékárenských výrobků ze zemí, které je vyrábějí daleko laciněji (třeba Nový Zéland, Austrálie, Argentina a Brazílie).
Dalším problémem je hovězí maso, které dnes unie bez exportní subvence nemůže vyvézt. Již nyní jde do EU levně produkované hovězí zejména z Brazílie či Argentiny. Vzhledem k poklesu domácí produkce hovězího se unie stává čistým dovozcem této komodity. Pokud ovšem bude nucena clo snížit, hrozí, že ji zavalí dovážené levné hovězí a bude muset čelit jeho přetlaku.
Ohrožené komodity je možné chránit tím, že se ve WTO vyjedná jejich zařazení mezi tzv. citlivé položky. Pak lze uchovat poměrně vysokou celní ochranu a clo nesnižovat natolik, jak by to odpovídalo obecně přijatému pravidlu či vzorci (o nichž se bude teprve jednat). Na druhou stranu je však nutné, jak upozornila Šlaisová, pro dovoz těchto komodit otevřít bezcelní kvótu. Ta ovšem musí být o to větší, oč vyšší je celní ochrana.
Pravděpodobný výhled
Výsledky obou klíčových prosincových summitů — ministerské konference WTO v Hongkongu i bruselské ho jednání hlav členských států i vlád se patrně citelně odrazí v další existenci a podobě společné zemědělské politiky. Na jedné straně odstraňování exportních subvencí a celní ochrany trhu a tlak na eliminaci domácích podpor ze strany WTO, na druhé straně příslib revize financování agrární oblasti mohou totiž způsobit, že se zemědělství EU ocitne na přelomu roku 2013 a 2014 na počátku zcela nové éry.
Pokud se podíváme na situaci u nás doma, v oblasti celní ochrany bychom se pravděpodobně mohli vrátit na úroveň, kterou jsme měli před vstupem do Evropské unie. V té době jsme také exportní subvence používali zejména na export mléčných přebytků. Možná pak zúročíme obtížné roky, kdy naše zemědělství na málo chráněném domácím trhu muselo čelit tvrdé zahraniční konkurenci.
Všechno nyní záleží na tom, jak se dohodnou ony důležité "modality", podle jejichž nastavení se bude další jednání WTO ubírat a které určí i rámec konečné dohody Katarského kola.
