Navazujeme na předchozí texty (příloha Evropská unie č. 6 a 7), ve kterých byly popsány základní záměry a principy využívání strukturálních fondů po vstupu ČR do EU. Tento článek se zaměřuje na problematiku podpor rozvoje venkova prostřednictvím Evropského zemědělského záručního a orientačního fondu (EAGGF). V podstatě jde o výklad podmínek, za kterých lze v zemědělství získat podpory v souladu s Nařízením Rady (EC) č. 1257 ze dne 17. května 1999.
Tato právní norma EU respektuje charakter zemědělské činnosti daný jak sociální strukturou na venkově, tak strukturálními změnami výroby a přírodními rozdíly mezi regiony. Základní filosofií tohoto nařízení je podpořit rozvoj zemědělství v integraci s rozvojem venkovského prostoru, tzn. začlenit zemědělskou strukturální politiku do širšího ekonomického a sociálního kontextu venkovských oblastí. Zároveň opatření spojená s realizací NR č. 1257/99 potvrzují zájem EU na strategickém významu zemědělství, které je největším uživatelem půdy a výrazně ovlivňuje i neobnovitelné přírodní zdroje, zejména vodní.
Cílem této pro zemědělství a venkov základní legislativní normy je obnova a posílení konkurenceschopnosti venkovských oblastí a zvýšení atraktivity těchto oblastí za účelem stabilizace jejich obyvatel, přílivu investičního kapitálu a celkového zvýšení jeho výnosnosti. Za pozitivní lze považovat skutečnost, že na rozdíl od předchozího sedmiletého plánovacího období EU, tj. do roku 1999, ve kterém pro obdobné cíle existovala řada dílčích právních norem, je pro období let 2000 až 2006 NR č. 1257/99 souhrnnou normou, která shrnuje cíle, principy a příslušná opatření do tohoto jediného právního dokumentu. Konkretizaci podmínek pro realizaci opatření obsahuje NR (EC) 1750/99, které navazuje na NR 1257/99 a je v zásadě jeho prováděcí legislativní normou.
Tyto integrační snahy EU souvisejí s trendem postupného naplňování její vize dané modelem evropského zemědělství, který preferuje integrovaný rozvoj venkova prostřednictvím multifunkčního a konkurenceschopného zemědělství.
Rozvoj venkova z pozice reformy SZP
Globalizace světového obchodu, požadavky spotřebitelů na kvalitu, rozšíření EU; to jsou nové reality a úkoly, před kterými dnes stojí evropské zemědělství. Změny postihnou nejen mezinárodní a vnitrostátní zemědělské trhy, ale i lokální ekonomiku ve venkovských oblastech. Budoucnost zemědělského sektoru je úzce spojena s vyváženým rozvojem venkovských oblastí, které pokrývají asi 80 % evropského teritoria. Pohled EU na integrovaný rozvoj venkova je proto v tomto směru jasný; zemědělská a venkovská politika kraje má významnou roli v soudržnosti územní, ekonomické a sociální politiky. To je hlavním důvodem, proč reformy Agendy 2000 sledují tímto úhlem pohledu vývoj ve venkovském prostoru v posledních letech. Vedle opatření trhu a požadavků konkurenceschopného evropského zemědělství se musí také zajistit podmínky pro rozvoj a naplňování potřeb venkova, společně s požadavky dnešní společnosti na ochranu a zlepšování životního prostředí. Nová politika rozvoje venkova, tzv. "druhý pilíř" SZP, splňuje tyto požadavky. Jako podstatná součást Evropského modelu zemědělství usiluje o to, aby se uplatnil pevný a trvalý rámec, který bude garantovat budoucnost venkovských oblastí a podporu udržení a vytvoření sociálních podmínek, zejména nových pracovních míst za účelem stabilizace osídlení obyvateli venkova.
Principy vztahující se k Evropskému modelu zemědělství
Jde o tyto principy:
Multifunkčnost zemědělství, tzn. jeho různé role v produkci potravin, v produkci zemědělských výrobků nepotravinářského určení, v údržbě krajiny apod. K tomu je třeba zahrnout průzkum a podporu služeb, které zemědělci poskytují.
Multisektorový a integrovaný přístup k venkovské ekonomice, aby se oživily původní a zavedly nové aktivity, vytvořily nové zdroje příjmů a zaměstnanosti a ochránilo se dědictví venkova.
Účinné podpory rozvoje venkova založené na subsidiaritě a podpoře decentralizace, a to na regionální, lokální a partnerské úrovni.
Průhlednost v navrhování a sestavování programů, založená na zjednodušené a přístupnější legislativě.
Jednou z hlavních inovací v této politice je způsob používaný ke zlepšení integrace mezi různými typy intervence, a to tak, aby se zajistil hladký a rovnoměrný rozvoj ve všech evropských venkovských oblastech. Hlavní charakteristiky tohoto rozvoje preferovaného v dokumentech Evropské komise lze stanovit takto:
posílení zemědělského a lesnického sektoru,
zvýšení konkurenceschopnosti venkovských oblastí,
zachování kvalitního životního prostředí a dědictví venkova.
Opatření pro rozvoj venkova podle Nařízení 1257/99 je možné rozdělit do následujících okruhů podpor:
Investice do zemědělského podnikání
EU poskytuje podporu na investice do zemědělských podniků s cílem modernizace strojového vybavení, zařízení a systémů ve farmách, zvýšení příjmů i životní úrovně a zlepšení pracovních a výrobních podmínek farmářů. V konkrétních podmínkách tyto investice musí splňovat jeden nebo několik z těchto cílů: snížení výrobních nákladů; zlepšení kvality výrobků; zachování a zlepšení životního prostředí; splnění hygienických podmínek a podmínek pro optimální péči o zvířata (animal welfare); podporu diverzifikace v zemědělských, ale i nezemědělských aktivitách. Členské státy stanovují limity pro všechny podpory investic. Celková výše veřejné podpory, jak státní, tak od EU, vyjádřená v procentech z objemu investic je limitována 50 % v LFA a 40 % v ostatních regionech. Tam, kde investice provádějí mladí farmáři, tato procenta mohou činit 55 % v LFA a 45 % v ostatních oblastech.
Lidské zdroje
K tomuto okruhu patří zahájení činnosti mladých farmářů, kteří mají nárok na podporu v případě, že zahajují činnost na zemědělském hospodářství poprvé, že jsou mladší 40 let, prokáží ekonomickou životaschopnost své farmy a zaváží se k dodržování norem z oblasti životního prostředí, hygieny a péče o zvířata. Cílem těchto výhod mladým farmářům je usnadnit strukturální přizpůsobení jejich hospodářství po jeho založení a především zajistit generační kontinuitu ve venkovských oblastech.
Do tohoto okruhu se zařazují i podpory pro předčasný odchod do důchodu s cílem zlepšit životaschopnost zemědělských hospodářství. Jde o zajištění důchodu pro farmáře, kteří definitivně skončí s tržní zemědělskou výrobou a jsou starší 55 let, ale nedosáhli ještě důchodového věku. Zemědělec, potenciální důchodce, musel však aktivně farmařit posledních 10 let před předáním farmy. Předčasný odchod do důchodu velmi úzce souvisí s titulem podpor mladých farmářů, kteří obvykle nahrazují starší generaci na farmě.
K péči o lidské zdroje se řadí i podpora školení, tzv. výcvik farmářů, zemědělců, držitelů lesa a dalších zainteresovaných osob, pro které je nezbytné udržet si kontakt s novými technologiemi, metodami šetrnými k životnímu prostředí, s kvalitativní orientací výroby, s normami a standardy EU týkajícími se hygieny, péče o zvířata apod.
Podpora LFA
Třetím, velmi důležitým okruhem je skupina podpor určených tzv. LFA - méně příznivým oblastem a oblastem s ekologickými omezeními.
Podporování těchto oblastí přispívá k trvalému užívání zemědělské půdy, zachování venkovské krajiny a k rozvoji trvale udržitelných systémů hospodaření na půdě. Tyto oblasti LFA se určují podle kritérií stanovených v NR č. 1257/99, čl. 18, 19 a 20, ve kterých jsou stanovena kritéria pro horské a méně příznivé oblasti a oblasti postižené specifickými nevýhodami. Farmáři hospodařící v těchto oblastech jsou oprávněni dostávat vyrovnávací příspěvky, které nebudou vyšší, než kolik činí skutečné vyrovnání existujících nevýhod zjištěných daným souborem kritérií. Zde však navíc je důležitá i celková situace regionu, jeho rozvojové cíle, potenciál, závažná trvalá přírodní znevýhodnění apod.
U oblastí s ekologickými omezeními jde o podpory farmářům na řešení problémů a újmy vzniklé těmito omezeními. Dá se předpokládat, že v budoucnosti se bude rozsah těchto podpor rozšiřovat na základě rozvoje zemědělství šetrného k životnímu prostředí a reagujícího na zvyšující se poptávku společnosti po ekologických službách. Jde především o cílené podpory opatření prospěšných k ochraně životního prostředí podněcující farmáře k zavádění zemědělských praktik slučitelných s rostoucí potřebou ochrany přírodních zdrojů, půdy, genetické rozmanitosti a celkově s potřebou zachování krajiny a venkova.
Podpora lesnictví
Samostatný okruh tvoří problematika lesnictví, zahrnující podpory investic týkajících se produkce dřeva, zpracování a marketingu, budování nových odbytišť, vytváření lesnických sdružení, zajišťování ekologické stability lesních porostů, zalesňování zemědělské půdy, odstraňování a prevence přírodních kalamit apod. Zalesňování zemědělské půdy je opatření důležité především pro ochranu životního prostředí a využití půdy. Podpory lesnictví se ve smyslu NR č. 1257/99 chápou především z pohledu na lesy jako součásti obrazu a rozvoje venkova a neměly by se spojovat jen s tržní situací.
Podpora zpracování a marketingu
Důležitou, pro české zemědělství prvořadou oblastí podpor je zpracování a marketing zemědělských produktů, zejména při vytváření nových odbytišť a zvyšování konkurenceschopnosti výrobků lepším zpracováním a vyšší kvalitou s využitím moderních technologií.
Podpora agroenvironmentálních opatření
Dalším okruhem podpor jsou agroenvironmentální opatření týkající se zejména zemědělství šetrného k životnímu prostředí. Podpory mohou dostat farmáři, kteří minimálně 5 let uplatňují zemědělské praktiky a metody šetrné k životnímu prostředí, a to ve větším rozsahu a kvalitě, než je obvyklé. Cílem těchto podpor je nejen úhrada ušlého příjmu a zvýšených nákladů, ale zejména stimulace k užívání těchto šetrných zemědělských praktik.
Důležitým impulsem pro zemědělce je stoupající poptávka spotřebitelů po organicky vyrobených zemědělských výrobcích, pro které se de facto vytváří nový typ trhů.
Podpora rozvoje venkovských oblastí
Posledním podporovaným okruhem je soubor opatření pro celkový rozvoj venkovských oblastí. Sem patří zkvalitňování zemědělské půdy, pozemkové úpravy, obnova a rozvoj vesnic, zachování venkovského dědictví, diverzifikace aktivit, řízení zemědělských vodních zdrojů, rozvoj turistiky a řemesel, prevence přírodních kalamit a jejich likvidace a další. Řada opatření podporovaná v rámci tohoto okruhu podpor vychází ze skutečnosti, že rozvoj venkova musí být založen i na nezemědělských činnostech a službách. Cílem těchto opatření je zastavit trend směřující k ekonomickému a sociálnímu úpadku a vylidňování venkova. Zároveň se v této souvislosti podporují opatření směřující k rovnému postavení mužů a žen.
Všechna popsaná opatření jsou v NR č. 1257/99 rozdělena do 9 kapitol s vymezením bližších podmínek pro získání podpor. Maximální částky, které EU poskytuje na vybraná opatření v zemědělství a lesnictví, ukazuje tab. 1.
Financování
Všechny podněty k rozvoji venkova spolufinancuje Evropská komise prostřednictvím EAGGF. Čtyři opatření známá jako průvodní - doprovodná opatření SZP: tj. agroenvironmentální opatření; předčasný odchod do důchodu; zalesňování a vyrovnávací platby pro LFA a oblasti podléhající ekologickým omezením jsou spolufinancovány ze sekce garance fondu EAGGF Společenství.
Pro opatření týkající se rozvoje venkova zdroj financování od EU se mění podle příslušných cílových regionů; v regionech Cíle 1 pro využití strukturálních fondů, to znamená v nejméně rozvinutých regionech, je zdrojem financování zejména sekce orientace EAGGF. Prostředky ze sekce orientace pro regiony Cíle 1 budou záviset na rozdělení mezi různé strukturální fondy, které má navrhnout každý členský stát už od roku 2000, v rozvojových plánech týkajících se tohoto Cíle. V průběhu předcházejícího programovacího období (1994 až 1999) úvěry ze sekce orientace EAGGF ve výši asi 2,5 mld. euro dostávaly tyto regiony každý rok. Sekce garance pro období 2000 až 2006 je součástí výdajů SZP přijaté Berlínskou evropskou radou ve dnech 24. až 25. března 1999. Dne 8. září 1999 rozdělila Komise podíl těchto finančních prostředků určených pro rozvoj venkova mezi členské státy, na roční bázi po dobu sedmi let podle kritérií cíle, která berou v úvahu specifické potřeby. Jde zejména o potřeby, které se týkají životního prostředí, zaměstnanosti a péče o krajinu. Kandidátské země, tedy i ČR, připravují ve svých sektorových a regionálních operačních plánech opatření, která po vstupu do EU budou hrazena z prostředků EAGGF a dalších strukturálních fondů.
Následující schéma uvádí strukturu finanční pomoci pro opatření venkovského rozvoje. Strukturu finanční pomoci pro opatření venkovského rozvoje (období 2000 až 2006) uvádí tab. 2.
Vzhledem k potřebě spolufinancovat příslušná opatření z českých zdrojů uvádíme v tab. 3 přehled podílu hrazených výdajů z podpor EAGGF.
Z předchozích informací vyplývá, že bude zapotřebí udělat řadu prací, které přispějí k harmonizaci současných dotačních titulů na podmínky EU dané především NR č. 1257/99.
U dotačních titulů, které budou převedeny podle tohoto nařízení, bude třeba zdůvodnit potřebu každého opatření resp. dotace a dát do souladu s podmínkami uvedenými v příslušném nařízení EU. Pro jednotný postup při tvorbě dotačních titulů harmonizovaných s NR č. 1257/99 bude zapotřebí rovněž definovat jednoznačné pojmy - například zemědělec, obnova vinic, náhrada úbytku vinic, zemědělská půda apod. Při přípravě nové dotační politiky je nutné zvážit, jak nadále řešit ty tituly, které nejsou v současné podobě únosné pro EU. Jde například o podporu chovu dojených krav, oleoprogramu, výroby škrobu apod. Mezi metodická opatření lze zahrnout požadavek na vytvoření softwaru pro třídění a zpracování dat, způsobu jejich kontroly apod. V oblasti vzdělávání bude nutné včas zahájit přípravu školících kursů podle NR č. 1257/99, tj. na výcvik farmářů.
Dotační tituly vázané na využití půdy budou záviset na analytických pracích v systému IACS. V živočišné výrobě bude zapotřebí upravit podle norem EU způsob testování na testovacích stanicích. V současné době se vymezují oblasti, kde podpora je zemědělství nezbytná, a to s ohledem na skutečnost, že je zde obyvatelstvo především na něm závislé. S tím souvisí v případě aplikace agroenvironmentálních opatření i průzkum environmentálních potřeb území vzhledem ke způsobu hospodaření. U hospodářů, u kterých bude příspěvek na investice od EU (37,5 až 50 %) je třeba připravit kritéria k prokázání životaschopnosti farmy.
Rozhodující pro využití strukturálních fondů je princip spolufinancování, resp. doplňkovosti. Je třeba vybrat dotační tituly, u kterých bude podpora:
1. EU 75 % ČR 25 %
2. EU 50 % ČR 50 %
3. EU 37,5 % ČR 62,5 %,
a spočítat objem možných prostředků z národních zdrojů, abychom beze zbytku využili dotace, kde příspěvek EU je nejvyšší a nezpochybnitelný. Celkovou výši ovlivňuje ziskový nebo neziskový charakter dotace, projektu. Například je nutné zvážit, zda při aplikaci správných zemědělských praktik šetrných k životnímu prostředí bude možné počítat s motivačním příspěvkem ve výši 20 %. U každého dotačního titulu bude třeba určit konečného příjemce dotace.
Pro hodnocení účinnosti dotací musí být - v souladu se zvyklostmi EU - u každého dotačního titulu určeny kvantifikované ukazatele - indikátory, které hodnotí jak konkrétní výstup a výsledek, tak dopady v širších společensko-politických souvislostech. V řadě případů se bude systém hodnocení lišit. Znamená to mít připraveny ověřitelné standardy, například u požadavků na ochranu životního prostředí.
Doc. Ing. Magdalena Hrabánková, CSc., Úřad vlády ČR
Ing. Kateřina Brandová, MZe, ČR
