Ekonomické nástroje podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů by měly, společně s dalšími nástroji, přispět k udržitelnému ekonomickému rozvoji společnosti i k ochraně klimatu a ovzduší. Současná právní úprava v České republice však není zcela vhodně koncipována, což způsobuje i v zemědělské praxi problémy. To je jedním z důvodů k její změně.
Koncem srpna schválila vláda Národní akční plán České republiky pro energii z obnovitelných zdrojů. V plánu je i vyhodnocení současné právní úpravy pro tuto oblast a návrh její aktualizace. Příslušné předpisy upravují také ekonomické nástroje (EN) podpory využívání obnovitelných zdrojů (OZ). Ty se ve stále větší míře týkají zejména zemědělců, neboť v rámci diverzifikace činností se novým oborem stává zemědělská energetická výroba.
Ekologie i ekonomika
Prostřednictvím EN stát ovlivňuje chování regulovaných subjektů. Chování by mělo být ekologicky vhodné a současně ekonomicky výhodné, tedy vést k oboustranně výhodným řešením (win-win solutions). Ekologičtější varianty však bývají často výrazně dražší, a proto je zásah státu nezbytný. Oproti administrativním nástrojům (např. povolení, souhlasy, stanoviska a vyjádření) jsou EN efektivnější a méně nákladné.
EN jsou klasifikovány OECD, avšak v České republice je využíváno pouze několik typů: poplatky za znečišťování či jiné zatěžování životního prostředí, poplatky za využívání přírodních zdrojů, uživatelské poplatky, daně, daňová zvýhodnění nebo znevýhodnění, dotace, dary a jiná zvýhodnění, zvýhodněné půjčky a garance ze státního rozpočtu nebo ze Státního fondu životního prostředí, úlevy při placení poplatků, depozitně refundační systémy, nástroje k zajištění závazků či odpovědnosti (povinné pojištění nebo zajišťovací fondy) a obchodovatelná emisní povolení (povolenky na emise skleníkových plynů v rámci plnění závazků z Kjótského protokolu, upravené v zákoně č. 695/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Mezi EN nelze zahrnovat vše, co souvisí s financemi, nepatří sem například pokuty apod.
Trh to sám nezvládne
Větší využití energie z OZ brání především její relativně vysoká cena v porovnání s cenou energie získané ze zdrojů tradičních. K rozvoji využití OZ vedou dvě cesty: buď se ponechá na trhu, zda v soutěži s ostatními energetickými zdroji obstojí, nebo se (dočasnými) státními zásahy do trhu s elektřinou a teplem přispívá k dosažení předem vytyčeného objemu energie z OZ v daném období.
Současná hospodářská politika Evropské unie se kloní k druhému způsobu, neboť převládá názor, že trh sám není schopen efektivně zajistit zvyšování významu energie z OZ v energetických bilancích jednotlivých zemí. Za účelem podpory OZ jsou využívány různé způsoby: systém kreditů, fiskální harmonizace, státní podpora, standardizace, specifická finanční podpora, výzkumné a vývojové programy, regionální politika podporující OZE v zemědělských oblastech, zemědělská politika podporující produkci těchto zdrojů atd. Je podporován nediskriminační přístup na energetický trh, jsou přijímána fiskální a finanční opatření, jakož i specifická opatření ke zvyšování podílu biopaliv na trhu, k podpoře používání bioplynu a k rozvoji trhu s biomasou. Nezanedbatelná je i podpora využívání energie z OZ při rekonstrukcích a při stavbách nových budov.
Druhy ekonomických nástrojů
V současné době jsou ze státního rozpočtu poskytovány především dotace na rozvoj využívání OZE. Spíše politickou roli mají daňové úlevy. Nejvýznamnější EN podpory OZE jsou upraveny v zákoně č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z OZE a o změně některých zákonů. Pro stimulaci chování subjektů na trhu slouží „barevné“ certifikáty.
Zákon se zaměřuje pouze na podporu využití OZ k výrobě elektřiny, nikoliv na OZ jako celek (neupravuje podporu výroby tepelné energie z OZ). Podpora využití OZ k výrobě elektřiny je nutná k vyrovnání ceny elektřiny vyrobené z fosilních paliv nebo jaderné energie, která nezahrnuje ekonomické ohodnocení negativních vlivů výroby elektřiny z těchto zdrojů.
V tomto zákoně jsou upraveny dva nástroje podpory výroby elektřiny z OZ, a to zelené bonusy (ZB) a povinný výkup za stanovené ceny:
– ZB je příplatek k tržní ceně elektřiny, která závisí na její kvalitě (čím nižší kvalita elektřiny, tím vyšší ZB). Energetický regulační úřad (ERÚ) stanoví výši ZB, jehož příjemcem je výrobce elektřiny z OZ. ZB je jednak prémií za produkci environmentálně šetrného produktu a jednak kompenzací za rizika, která na sebe bere výrobce elektřiny z OZ.
– Alternativním nástrojem je systém výkupních cen (VC): výrobce elektřiny z OZ nabídne svou elektřinu k výkupu provozovateli distribuční či přenosové soustavy a ten má povinnost od něj veškerou elektřinu z OZ vykoupit za pevně stanovenou VC. Tyto ceny pro jednotlivé typy zdrojů rovněž stanovuje ERÚ.
Kromě „zelených certifikátů“, jejichž účelem je snížení používání fosilních energetických zdrojů, jsou využívány i „bílé certifikáty“ na podporu efektivního využívání energie a „hnědé certifikáty“, které tvoří součást systému obchodování s emisemi, mají stimulovat zákazníky (především v průmyslu), stabilizovat a redukovat emise skleníkových plynů.
Vývoj vyžaduje úpravy
Před přijetím zákona o podpoře OZ byly analyzovány možné dopady, a to jak na státní rozpočet, tak i do podnikatelské sféry (na operátora trhu s elektřinou, na provozovatele přenosové soustavy, na provozovatele distribuční soustavy a na dodavatele elektřiny), sociální dopady a vliv na životní prostředí. Kromě určitého zvýšení cen pro konečné zákazníky nebyl předpokládán významný vliv na jednotlivé podnikatelské subjekty. Zvýšení cen však mělo být alespoň částečně kompenzováno úsporami a možností volby dodavatele elektřiny.
Autoři této důvodové zprávy však nevycházeli z toho, že svůj vliv může mít (v roce 2003 netušená) ekonomická krize, že dojde k (nečekanému) snížení cen fotovoltaických panelů, a tedy k celkovému poklesu investičních nákladů. Navíc předpokládali, že elektřina ze sluneční energie bude vyráběna většinou v malých zařízeních.
Vzhledem k opačnému vývoji, který vedl ke zvýhodnění nově budovaných fotovoltaických elektráren oproti ostatním druhům OZ a ke zvyšování nákladů za nákup elektrické energie, bylo nutné přistoupit ke změně relevantní právní úpravy.
Zákonem č. 137/2010 Sb., kterým se mění zákon o podpoře využívání OZ, bylo umožněno ERÚ s účinností od 1. ledna 2011 snížit výkupní ceny. Za účelem útlumu rozvoje fotovoltaiky byla změněna i vyhláška ERÚ č. 51/2006 Sb., o podmínkách připojení k elektrizační soustavě, a jsou připravovány další změny, které mají na využívání ekonomických nástrojů k podpoře fotovoltaiky nepřímý vliv.
Lze předpokládat další vývoj právní úpravy i v souvislosti s implementací směrnice 2009/28/ES. V současné době je v připomínkovém řízení návrh zákona o podpoře využívání energie z obnovitelných a druhotných zdrojů a z vysokoúčinné kombinované výroby elektřiny a tepla a o změně některých zákonů za účelem „implementace směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z OZ a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES a odstranění nedostatků, které obsahuje současný zákon č. 180/2005 Sb.“. Tento návrh se také dotkne podpory fotovoltaiky (např. podpora by se neměla vztahovat na výrobu elektřiny ve výrobně elektřiny využívající energii slunečního záření, která je umístěna na půdě zemědělského půdního fondu nebo na půdě lesního půdního fondu, a to i v případě dočasného odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu nebo lesního půdního fondu). Významným kladem tohoto návrhu je rozšíření podpory (např. teplo, druhotné zdroje). Je však otázkou, zda přílišné omezování fotovoltaiky nepovede k obranným krokům investorů prostřednictvím soukromoprávních nebo veřejnoprávních sporů.
Daně a alternativní koncepce
V českém právním řádu je zanedbán ekologicky motivující daňový systém, ačkoli je pokládán za nejúčinnější ekonomický nástroj z hlediska ovlivňování chování podnikatelské veřejnosti. Za účelem souladu s principem udržitelného rozvoje by měly být restrukturalizovány existující daně, zavedeny nové ekologické daně, internalizovány externí náklady apod. Alternativou k ekologické daňové reformě je systém obchodování s ekowaty apod., který vychází ze zpoplatnění těžených nebo dovážených fosilních paliv (výše poplatku odpovídá externím nákladům jejich těžby, dopravy a využití). Příjemcem těchto poplatků by byl Státní fond životního prostředí, který by je účelově využil ke kompenzaci zvýšených nákladů na energii. Státní fond životního prostředí by vydával certifikáty těm, kdo o ně požádají. Zvýšené náklady nízkopříjmových domácností na energii by byly kompenzovány výnosy z prodeje certifikátů i úsporami energie. Návratnost prostředků ve formě snížení výdajů za energie je však diskutabilní.
V této souvislosti je ale třeba zdůraznit, že EN podpory OZE je třeba vždy hodnotit v kontextu globálních i lokálních dopadů využívání OZE, využívání konvenčních zdrojů a efektivity spotřeby energie (úspor). Především z dlouhodobého hlediska zde bude nezbytný kompromis.
Klíčové informace
- Prostřednictvím ekonomických nástrojů podpory využití OZE stát ovlivňuje také ekologické chování regulovaných subjektů.
- Hospodářská politika Evropské unie preferuje dočasnou podporu konkurenceschopnosti obnovitelných zdrojů energie (OZE).
- Současný vývoj využití OZE v EU i ve světě vyžaduje legislativní úpravu ekonomických nástrojů v České republice.
Seznam použité literatury má autorka k dispozici.
Mgr. Helena Doležalová
Masarykova univerzita v Brně
Právnická fakulta
