Období prvních reformních kroků

Spolufinancováno z prostředků Evropské unie

Vyjádřené názory a stanoviska jsou však názory a stanovisky autorů a nemusí nutně odrážet názory a stanoviska Evropské unie. Evropská unie ani orgán poskytující podporu za ně nenesou odpovědnost.

Pátý díl z pořadů s názvem Historie a současnost Evropské unie (EU) a společné zemědělské politiky (SZP) se zaměřuje na období prvních reformních kroků SZP. Cílem této 12dílné série je zvýšit povědomí o EU a SZP jak mezi zemědělci a studenty zemědělských oborů, tak i širokou veřejností a seznámit je se základními termíny, událostmi, mezníky či reformami, které učinila dnešní Evropská unie od svých začátků. Do TV Zemědělec opět přijal pozvání vědecký pracovník a pedagog katedry ekonomiky České zemědělské univerzity Karel Tomšík. Pořad, který moderoval ředitel vydavatelství Profi Press Martin Sedláček, je možné si poslechnout také formou podcastu.

Doposud jsme se o společné zemědělské politice dozvěděli, jaké mechanismy byly nastavené a jak fungovaly a výrazně povzbudily zemědělskou výrobu. Tento úspěch byl ale zároveň doprovázen vysokými náklady. Co bylo příčinou těchto vysokých nákladů?

Mechanismy zemědělské politiky mohly poměrně dobře fungovat, pokud cílem bylo zvyšovat zemědělskou produkci. Díky intervenčním cenám měli zemědělci do značné míry garantovaný příjem. A tak jejich motivace byla jasná: chci-li více vydělat, musím více vyrobit, protože mám jistotu, že vždy prodám a vím, za kolik minimálně. Jenže v okamžiku, kdy takto motivovaní zemědělci začali vyrábět více, než kolik evropský trh vstřebal, vznikaly přebytky a nastal problém. Intervenční agentury odkoupily od zemědělců i tu část jejich produkce, kterou již nebylo možné realizovat na evropském trhu. Tudíž ji bylo nutné skladovat a uplatnit na světových trzích. A asi není těžké si představit, že pokud ceny uvnitř společenství byly udržovány relativně vysoko díky garantovaným intervenčním cenám, pak tyto ceny byly i vyšší než průměrné ceny na světových trzích. Bylo tedy nutné, aby zemědělská politika dále kompenzovala rozdíl mezi relativně vysokou evropskou cenou a cenou na světovém trhu, za níž se produkce realizovala. Zemědělská politika tedy financovala výkup daných komodit a následně musela podpořit vývoz přebytků prostřednictvím tzv. exportních refundací. Ty měly za cíl kompenzovat ztrátu vývozcům, kteří drahou evropskou produkci museli prodat na světových trzích za konkurenceschopné (a tedy nižší) světové ceny. To byl hlavní důvod rostoucích nákladů.

Hovoříme asi o sedmdesátých letech?

Tento problém se objevoval koncem šedesátých a začátkem sedmdesátých let. V období sedmdesátých let se pak projevovaly určité negativní aspekty, které nebylo možné přehlížet.

Zemědělská politika byla v podstatě financována dvakrát. Jednou při nákupu komodit prostřednictvím intervenčních cen a podruhé při subvencovaném vývozu. Jak se s touto situací hodlala vypořádat?

Jak jsme zmiňovali, tato situace způsobovala vysoké náklady. Bylo zřejmé, že bez přenastavení původních mechanismů je z dlouhodobého hlediska neudržitelná. V 70. letech minulého století byly proto v rámci společné zemědělské politiky zavedeny tzv. spoluodpovědnostní dávky. Jejich cílem bylo omezit právě nadprodukci. Jednalo se o odvody (dávky), které platili zemědělci, tedy producenti, při dodání určité komodity na trh. Snahou bylo částečně přenášet finanční zátěž zpět na producenty, což je mělo motivovat, aby nevyráběli nad rámec poptávky.

Tyto dávky se ale pravděpodobně netýkaly veškerých komodit?

Jednalo se o vybrané komodity, kde byla nutnost akce proti nadprodukci nejaktuálnější. Nejvýznamnějším sektorem ale byla produkce mléka. Zde byly spoluodpovědnostní dávky zavedeny v roce 1977 a vztahovaly se na množství mléka dodané do mlékáren, které přesahovalo tzv. „základní množství“, jakousi referenční úroveň produkce. Prvovýrobci se částečně podíleli na těchto nákladech. Platila se tedy jen z určitého procenta dodávek, často ze dvou až tří procent. Chtěl bych však podotknout, že nedošlo však k tomu, že by se systém úplně překlopil z podpor na penalizaci.

Vyřešily tyto dávky problematiku přebytků?

Příliš ne. Finanční zátěž nebyla pro producenty zase až tak velká. Byly spíše doplňkovým a omezeně účinným nástrojem, který zpomalil růst produkce, ale nedokázal zastavit nadvýrobu. Evropská společenství proto musela sáhnout k tvrdším a více systémovým opatřením.

O co se jednalo?

Hovořili jsme o mléku a můžeme s ním pokračovat. V roce 1984 byly zavedeny mléčné kvóty. Toto opatření bylo mnohem radikálnější. Referenční množství bylo přerozděleno mezi jednotlivé státy a ty ho zase přerozdělily mezi producenty. Každý stát a farma dostaly maximální povolené množství výroby a jeho překročení bylo sankcionováno vysokým odvodem (superodvod). Byl to poměrně tvrdý finanční postih, který měl jednoznačně odradit farmáře od překračování mléčných kvót. Výše superodvodu se v čase měnila, ale vždy byla nastavena tak, aby zcela vymazala ekonomický přínos z nadprodukce. Byla tedy minimálně stejná, nebo i vyšší než cena mléka. To mělo pochopitelně výraznější dopad na producenta, který dodávku překročil. Účinnost tohoto opatření byla mnohem vyšší než v případě spoluodpovědnostních dávek. Produkci se tak podařilo více stabilizovat. Mléčné kvóty fungovaly až do roku 2015.

Pokud se tedy mléčné kvóty osvědčily více než spoluodpovědnostní dávky, byl tento systém uplatňován i u jiných komodit?

Systém kvót byl aplikován rovněž na výrobu cukru. Ale nemůžeme tady hledat úplnou analogii s mléčnými kvótami. Jednak kvóty na cukr byly zavedeny již dříve, v roce 1968, a jejich cílem byla kromě stabilizace trhu i regulace exportů.

Kvóty na cukr byly rozděleny do tří kategorií. Kvóta A určovala množství cukru určené primárně pro vnitřní trh a garanci ceny. Kvóta B byla nad rámec kvóty A, ale s nižší garantovanou cenou a omezenými podporami exportu. Nebyla plně financována. Veškerá produkce nad kvóty A a B bez jakékoliv podpory spadala pod kvótu C. Ta nebyla nijak podporována, protože se jednalo o přebytky. Tato produkce musela být povinně vyvezena na světový trh bez exportních refundací. Protože světová cena byla výrazně nižší, byl takovýto export pro výrobce nevýhodný. U cukru tedy nebyl zapotřebí superodvod jako u mléka, protože tržní penalizace (nutnost ztrátového vývozu při překročení kvóty A a B) byla dostatečná. Kvóty na cukr se uplatňovaly až do roku 2017.

Zmínil jste systém kvót v oblasti produkce mléka a výroby cukru. Týkalo se to jen těchto dvou komodit, nebo byl uplatňován i na jiné komodity nebo potravinářské výrobky?

Vždy byla snaha řešit tu oblast, která přinášela určité problémy. Určitý systém spoluodpovědnosti byl realizován i na některé již zpracované produkty, například ze zeleniny. Opatření nebyla ale nikdy natolik účinná, abychom mohli říct, že to vyřešilo stávající složitou situaci.

Podařilo se těmito kroky odstranit nadprodukci a stabilizovat situaci?

I přes větší účinnost systému kvót se nadprodukci nepodařilo snížit na únosnou úroveň. Na počátku 90. let 20. století se tak hovořilo o horách přebytků různých komodit. Modelově jsme si to ukázali například u mléka nebo cukru. Tyto problémy se však týkaly nejen mléka, ale i obilovin a hovězího masa a řady dalších komodit. Jak jsme již zmínili, garantované ceny motivovaly farmáře produkovat stále více, rostly zásoby, jejichž skladování a finančně podpořený vývoz neúměrně zatěžovaly rozpočet. Navíc, nacházíme se v době, kdy se začalo uvažovat o možném rozšíření o země střední a východní Evropy. Původní systém garantovaných cen by se stal finančně neudržitelný, pokud by se vztahoval i na nové členy.

Došlo tedy k požadované radikální reformě?

Ano, Evropská komise předložila návrh na velmi radikální reformu společné zemědělské politiky, která byla přijata v roce 1992 a pojmenovaná po tehdejším komisaři pro zemědělství. Tím byl Ray McSharry a reforma je tedy známá jako McSharryho reforma. Byla to skutečně zásadní a přelomová reforma, která změnila logiku evropské zemědělské politiky. Přinesla úplně nové přístupy, snažila se komplexně řešit situaci, která zde byla. Důležité bylo, že reagovala jak na interní problémy, které bylo nutné řešit, tak na globální výzvy a potřebu dosažení mezinárodních pravidel pro obchod. McSharryho reforma odstartovala novou epochu společné zemědělské politiky, protože veškeré její úpravy prováděné od té doby se nesou v jejím duchu.

Zmínil jste McSharryho reformu. Dospělo k tomuto řešení samo, tehdy ještě, Evropské společenství, nebo se projevovaly také tlaky celosvětového obchodu?

Doposud jsme zmiňovali pouze interní faktory, ale nemůžeme opomenout, že radikálnější změnu si vyžadovala i globální situace. V té době probíhalo Uruguay­ské kolo GATT, které nakonec vyústilo ve vznik Světové obchodní organizace. Byl to mezinárodní tlak ze strany USA a dalších významných hráčů exportujících zemědělské produkty a potraviny, kteří kritizovali evropskou ochranářskou politiku z důvodu narušování světového trhu. Zemědělská politika se tak musela reformovat i z toho důvodu, aby nebránila přijetí mezinárodních obchodních dohod.

A protože těch úprav asi nebylo od té doby málo, necháme si jejich souhrnný přehled na další díl našeho pořadu.

Zuzana Fialová*