Reformy politiky na přelomu století

Další díl z dvanáctidílné série pořadů s názvem Historie a současnost Evropské unie (EU) a společné zemědělské politiky (SZP) se zaměřuje na reformy společné zemědělské politiky na přelomu století. Do TV Zemědělec opět přijal pozvání vědecký pracovník a pedagog katedry ekonomiky České zemědělské univerzity Karel Tomšík. Pořad, který moderoval ředitel vydavatelství Profi Press Martin Sedláček, je možné si poslechnout také formou podcastu. Jeho podstatnou část přináší na svých stránkách i týdeník Zemědělec.

V minulém díle našeho pořadu jsme si podrobněji vysvětlili význam McSharryho reformy včetně globálních souvislostí. Nicméně, jak bylo z našeho rozhovoru patrné, definitivní řešení problémů evropského zemědělství ani tato reforma nepřinesla. Takže proces reforem pokračoval?

Ano, McSharryho reforma přinesla podstatné a můžeme říci i nutné změny, ale také nabourala mnoho let fungující systém, což bylo pochopitelně v tradičně konzervativním zemědělství sledováno s obavami. Tudíž i tato reforma musela určitým způsobem balancovat mezi akcentem na maximální naplnění záměrů a dopadem na zemědělce. Příkladem může být zavedení přímých plateb, což jsme vysvětlovali v minulém díle. Takže řada problémů stále přetrvávala. Jednalo se například o stále vysokou zátěž na rozpočet, právě i díky přímým platbám, Světová obchodní organizace tlačila na další „odvazování“ podpor od produkce, přetrvávaly environmentální problémy způsobené především předchozí intenzifikací zemědělství a potom zde byla také otázka, jak řešit obecně slabý rozvoj venkovských oblastí. A nesmíme opomenout ani tu skutečnost, že devadesátá léta minulého století se nesla již v duchu příprav na rozšíření Evropské unie o země střední a východní Evropy.

Spolufinancováno z prostředků Evropské unie

Vyjádřené názory a stanoviska jsou však názory a stanovisky autorů a nemusí nutně odrážet názory a stanoviska Evropské unie. Evropská unie ani orgán poskytující podporu za ně nenesou odpovědnost.

Jak je vidět, přizpůsobování zemědělské politiky reálným potřebám byl běh na dlouhou trať. Co tedy následovalo?

Na přelomu tisíciletí přijala Evropská unie reformní balík s názvem Agenda 2000. Právě tento balík měl připravit Evropskou unii na rozšíření o státy střední a východní Evropy. A jak víme, rozšíření EU v roce 2004 bylo největším rozšířením v historii evropské integrace. Aplikace stávajících pravidel do dalších deseti zemí nebyla reálná. Agenda 2000 představila jednak víceletý finanční rámec na období let 2000–2006, vytvořila tzv. předvstupní nástroje pro kandidátské země a přinesla reformu realizovaných politik. Konkrétně šlo o reformu strukturální politiky, což se týkalo především budoucího fungo­vání tzv. strukturálních fondů. a potom právě o reformu společné zemědělské politiky.

Co konkrétně další reforma společné zemědělské politiky přinesla oproti McSharryho reformě nového?

Jak jsme již zmiňovali, následující reformy po McSharryho reformě více či méně stále sledovaly její filozofii. Agenda 2000 tedy přinesla další snížení intervenčních cen, opět především u obilovin a hovězího masa s cílem přiblížit se úrovni světových cen. Přímé platby se tak staly hlavním zdrojem podpor v zemědělství. A jelikož bylo zapotřebí řešit i strukturální problémy venkova, Agenda přinesla novinku, která spočívala v rozdělení společné zemědělské politiky do dvou pilířů. Vedle poskytování podpor formou plateb zemědělcům, což bylo dále nazýváno prvním pilířem společné zemědělské politiky, byl zaveden druhý pilíř, kterým byla politika rozvoje venkova. Zemědělská politika od té doby již není pouze o zemědělské produkci, ale zabývá se i podporou různých aktivit ve venkovských oblastech. Přestože se tato aktivita nemusí zemědělství týkat, je druhý pilíř pro zemědělce rovněž významný. Mohou například dostávat podporu za poskytování environmentálních služeb.

Předpokládal bych ale, že podpory v rámci tohoto druhého pilíře nebyly zase až tak převratnou novinkou. Zemědělská politika se takovými podporami přece zabývala i dříve.

To je pravda, ono šlo z velké části spíše o konsolidaci stávajících právních norem do jednoho nařízení. Tedy, aby tato forma podpory byla nějak kompaktně uchopitelná. Rozdělení SZP do dvou pilířů však vedlo i k vytvoření nových fondů pro jejich financování. My jsme před nějakým časem zmiňovali Evropský záruční a orientační fond, který měl financování SZP na starosti a tento fond byl nahrazen dvěma novými nástroji, a to Evropským zemědělským záručním fondem, který financoval první pilíř (například ty zmíněné přímé platby), a Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova pro financování druhého pilíře.

Jak můžeme s odstupem času zhodnotit tuto úpravu společné zemědělské politiky?

Pokud se podíváme na sled následujících reforem, je patrné, že McSharryho reforma ani Agenda 2000 tak úplně nestačily. Další reforma se váže již k roku 2003. Je nazývána jako Fischlerova reforma, obdobně jako v případě McSharryho reformy po komisaři pro zemědělství Franzi Fischlerovi, nebo také Mid-Term-Review, což poukazuje na skutečnost, že se mělo původně jednat pouze o střednědobé hodnocení Agendy 2000, nicméně úpravy byly tak zásadní, že vlastně představovaly novou reformu.

Co tedy bylo na této reformě tak zásadního?

Jelikož stále nebyla dostatečně vyřešena problematika nadprodukce, zřejmě nejpodstatnější změnou této reformy bylo oddělení podpor od produkce. Pro tento krok se také používá anglický výraz decoupling. Byla to tedy snaha o úplné zpřetrhání vazby mezi produkcí a poskytovanými podporami. Jinými slovy, produkce zemědělců neměla být nikterak spojována s výší podpor. Zemědělci začali dostávat podporu bez ohledu na to, co a v jakém množství produkují. Mohli se svobodněji rozhodovat, co budou pěstovat podle skutečné poptávky trhu, ne podle toho, na co jsou nejvyšší dotace.

Co tedy rozhodovalo o tom, jakou výši podpory zemědělci dostanou, když v tom produkce nehrála žádnou roli?

Zemědělská politika zavedla v roce 2005 tzv. Jednotnou platbu na podnik (SPS). Výše podpory na podnik se odvíjela od historických plateb, které podnik dostával v minulosti. Vycházela z historického referenčního období, což bylo obvykle období let 2000–2002, tedy kolik pobíral podnik v této době. Problém ale spočíval v tom, že tento systém zvýhodňoval ty, kdo v minulosti dostávali vysoké dotace, což mohlo být vnímáno jako nespravedlivé.

Dostali jsme se do období kdy již došlo k rozšíření EU o deset nových členských států. Ty se o žádné historické referenční období opírat nemohly. Jak to tedy bylo s nimi? Měli nebo neměli zemědělci z těchto zemí nárok na decouplované platby?

To je dobrá otázka. Samozřejmě, že v čerstvě rozšířené Evropské unii nemohl být tento systém aplikován plošně. Pro nové členské státy (s výjimkou Malty a Kypru), které se o historické platby opírat nemohly, byla zavedena tzv. Jednotná platba na plochu (SAPS), kdy zemědělci dostávali určitou částku na hektar bez ohledu na historii. Tento systém novým členským státům lépe vyhovoval, byl administrativně jednodušší a také spravedlivější.

Přinesla Fischlerova reforma ještě něco nového?

Druhým významným krokem bylo zavedení tzv. kontroly podmíněnosti (i zde se často používá anglický název cross com­pliance). To se týkalo dodržování standardů na úrovni zemědělského podniku, tedy důraz na odpovědný přístup samotných zemědělců.

V čem taková kontrola podmíněnosti spočívala?

Stanovovala základní požadavky pro nárokování přímých plateb. Vyplácení podpor bylo tedy od této reformy podmíněno požadavky, jako je udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu, dodržováním povinných požadavků v oblasti životního prostředí, veřejného zdraví, zdraví zvířat a rostlin, dobrých životních podmínek zvířat a minimálních požadavků v rámci agroenvironmentálních opatření.

Tato kontrola podmíněnosti je uplatňována dodnes a konkrétní podmínky jsou průběžně aktualizovány.

Jak je vidět, bylo to skutečně mnoho změn během krátkého časového období.

A to zdaleka ještě nejsme na konci.

Autor: Zuzana Fialová