Plné znění stížnosti, kterou podali k Ústavnímu soudu poslanci ODS.
Návrh na zrušení
části zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu)
a
části nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005
ve smyslu ust. § 64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
pětkrát
zvláštní plná moc
I.
Navrhovatel ve smyslu ust. § 64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu podává tímto návrh na zrušení:
1) ustanovení § 13 části zákona č. 256/2000 Sb.o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu) a
2) ustanovení § 4 odst. 3, § 5 odst. 3 a § 13 nařízení vlády ČR č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005.
II.
Dne 14. července 2000 se Parlament usnesl na zákoně České republiky č. 256/2000 Sb. o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu).
Dne 7. března 2001 vydala vláda České republiky nařízení vlády č. 114/2001 Sb. o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005.
III.
Zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu (dále jen „zákon o SZIF“) byl přijat s účinností ode dne 11.8.2000. Tímto zákonem se zřídil Státní zemědělský intervenční fond (dále jen „SZIF“), jehož účelem a smyslem (jak uvádí zákon o SZIF v § 1) je zavést tržní pořádky pro stabilizaci trhů se zemědělskými výrobky a potravinami s cílem minimalizace výkyvů cen na domácím trhu. K tomu SZIF poskytuje výrobcům finanční podpory, provádí intervenční nákupy, prodává jím nakoupené zemědělské výrobky a využívá produkčních kvót (§ 1 odst. 2 zákona o SZIF).
Ve smyslu ustanovení čl. 26 odstavec 2/1993 Sb., usnesení předsednictva České národní rady ze dne 16. prosince 1992 o vyhlášení Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jako součásti ústavního pořádku České republiky, v platném znění pouze zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.
Takovým zákonem je právě zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu. Jak vyplývá z výše uvedeného pouze zákon může omezit výkon určitých činností, nemůže je však (ať přímo či nepřímo) zakázat. Napadený zákon o SZIF však ustanovení o zákazu výroby určitých komodit obsahuje.
Podle ustanovení § 12 zákona o SZIF vláda může stanovit nařízením produkční kvóty a podmínky systému produkčních kvót. Přitom stanoví minimální cenu nebo cenový limit, určí období, ze kterého se stanovuje množství produkce na kvóty pro producenty, určí množství produkce na kvóty v rámci státu za stanovené období a případnou rezervu, určí způsob nakládání s kvótovanou produkcí a stanoví způsob a podmínky poskytování podpory vyrovnávající zcela nebo z části újmu vzniklou žadatelům v důsledku zavedení kvót, pokud je součástí systému.
Podle ustanovení § 12 odst. 7 zákona o SZIF má systém produkčních kvót umožnit novým subjektům vstup na trh a zajistit, že subjekty, které na trh vstupují, budou mít stejné možnosti získání produkčních kvót jako subjekty, které již na trhu působí.
Jak bude níže prokázáno, některá další ustanovení zákona o SZIF nejsou v souladu s ústavním pořádkem.
Jedná se zejména o následující ust. zákona o SZIF, a to § 13, který fakticky znemožňuje vstup nových subjektů na trh zavedením sankcí, pokud někdo dodá spotřebiteli nebo k dalšímu zpracování jednotku produkce bez přidělené produkční kvóty §13 odst. 1 písmeno b) zákona o SZIF. Citované ustanovení stanoví, že „Fond v rámci systému produkčních kvót uloží fyzické nebo právnické osobě odvod ve výši 115 % minimální ceny nebo regulované ceny za každou jednotku produkce produktu, pro který byla stanovena produkční kvóta, dodanou spotřebiteli nebo dodanou k dalšímu zpracování a) nad úroveň přidělené produkční kvóty, b) bez přidělené produkční kvóty.
Ze zákona o SZIF tedy vyplývá, že vyrábět komodity, na které SZIF stanoví kvóty, lze pouze v režimu přidělených kvót. Kvóty má stanovit vláda nařízením. Tím dochází k situaci, kdy pro podnikatelské subjekty, které v rámci kvótované produkce vyrábějí, se nabízí ochrana, kdežto ostatním výrobcům je přístup na trh nikoliv snad jen ztížen, ale zcela uzavřen. To je nepochybně omezení ústavně zaručeného práva podnikat, práva záruky rovných práv pro všechny bez rozdílu. Nastává situace, kdy zákon sice výslovně nezakazuje výrobu kvótované komodity, avšak výroba bez přidělené kvóty je sankcionována takovým způsobem, že je fakticky znemožněna, neboť vyrobená komodita se stane pro svou vysokou cenu (nejméně dvojnásobná cena) v důsledku sankce, neprodejná. Neustojí v této situaci argument, že sankce není „cenou“ a ani „zvýšením ceny“, neboť dopad této sankce na podnikatele je stejný, jako stanovení vyšší (pevné či minimální) ceny. Nehledě ke skutečnosti, že sankce je projeven právní odpovědnosti za deliktní jednání a není-li zákazu určité činnosti, nemůže se jednat o porušení právní povinnosti a tím i právní odpovědnost, včetně nutnosti nést následky za takové deliktní jednání.
Výše uvedenou skutečností byla vytvořena zvláštní, v podstatě preferovaná, kategorie tzv. strategických výrobců cukru a to administrativní cestou a bez možnosti ostatních společností vyrábějících cukr byť jen ovlivnit výběr cukrovarů takto zařazených. Došlo tak ke zvýhodnění jedné skupiny výrobců na úkor skupiny druhé pokud jde o možnost a přístup k podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny, ve spojení s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, o rovnosti v právech.
Zároveň tak dochází k porušení čl. 11 Listiny, který chrání vlastnictví a stanoví, že vlastnické právo všech má stejný zákonný obsah a stejnou ochranu. Novým výrobcům je zákonem o SZIF fakticky zakázáno vyrábět příslušnou komoditu a to rozhodnutím státu a bez náhrady, čímž je znehodnoceno jejich vlastnictví výrobních zařízení a je znemožněno jeho uplatnění, čímž stát nepochybně vlastnickému právu těchto nových výrobců přiznává jiný obsah a menší ochranu.
Stanovení produkčních kvót a jejich bezplatné rozdělení mezi stávající výrobce, když na ostatní případné výrobce zbývá k rozdělení jen poměrně malá rezerva, která navíc může být rozdělena mezi několik žadatelů, vytváří situaci, kdy byli neodůvodněně zvýhodněni stávající výrobci (vlastníci) na úkor nových, nebo těch, kteří např. pro rekonstrukci výrobního zařízení (finančně značně nákladnou) zahájenou před účinností zákona o SZIF, určitou dobu nevyráběli. Tím je vytvářen monopol výroby cukru pro stávající výrobce. Takový zásah narušuje samotnou podstatu základního práva podnikat, je tedy v rozporu s čl. 26 Listiny.
Uvedená ustanovení zákona vylučují z možnosti vyrábět i ty subjekty, které zakoupily funkční výrobní zařízení, avšak nemohly dosud vyrábět příslušnou komoditu, např. proto, že jim nebyla přidělena kvóta. Tyto subjekty mohou požádat pouze o přidělení rezervy, která je však malá a neumožňuje ekonomicky rentabilní výrobu. Je tedy zásahem státu omezeno jejich právo podnikat.
Je třeba brát v úvahu i skutečnost, že vláda ČR se již v předchozím období pokusila „regulovat“ trh s cukrem, respektive jeho výrobu, a to svým nařízením č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem. Toto nařízení bylo sice nálezem Ústavního soudu č. 96/2001 Sb. zrušeno, avšak rok platilo (od 14.3.2000 do 12.3.2001) a za tuto dobu vytvořilo pro případné nové žadatele nepříznivé podmínky pro zahájení výroby a následně pro přidělení kvóty v rámci nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005.
Je na zákonodárném sboru, aby při vydávání běžných zákonů bral v úvahu obecný zájem na úpravě poměrů v určitém hospodářském odvětví. Na druhé straně je však třeba trvat na tom, že je v každém konkrétním případě nutno bedlivě zvažovat existenci veřejného zájmu opravňujícího k uplatnění omezujících opatření, neboť zásah státu musí respektovat spravedlivě rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti na straně jedné a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce na straně druhé. Musí existovat odpovídající vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. V opačném případě tzv. nepřiměřenosti daného omezení se příslušná regulace dostává do rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny. (viz např. rozhodnutí Ústavního soudu Pl ÚS 35/93) K takové situaci přijetím zákona o SZIF došlo; nepochybně existuje veřejný zájem na určité regulaci trhu s cukrem (který je dán i požadavky Evropské unie). Zákon však vylučuje svobodu podnikání při výrobě určitých komodit, když nedovoluje vůbec vyrábět kvótované komodity, aniž blíže stanoví o které komodity se vůbec může jednat. Jestliže v § 1 odst. 2 zmocňuje SZIF k provádění opatření a zavádění tržních pořádků pro stabilizaci trhů se zemědělskými výrobky a potravinami, jde o nepřípustně široké zmocnění státního úřadu; zákon zde zmocňuje SZIF k zásahu do práv producentů bez bližšího zákonného vymezení. Možnost zneužití je evidentní.
Pokud zákon o SZIF odkazuje v § 1 odst. 2 na mezinárodní smlouvy, jimiž je ČR vázána, měl zřejmě na mysli Nařízení rady (ES) č. 2038/1999, o společné trhové organizaci v sektoru cukru. Toto nařízení směřuje k regulaci trhu prostřednictvím ceny, nikoliv však k zákazu výroby cukru, jak to činí zákon o SZIF. Navíc je v něm zdůrazněno, že systém kvót má přechodný charakter a může být uplatňován v EU jen po omezenou dobu, kdežto zákon o SZIF předpokládá opakované (a tedy časově neomezené) určování výrobních kvót.
Zákon o SZIF výslovně v § 5 odst. 5 stanoví působnost správního řádu jen pro rozhodování SZIF o žádostech o podporu podle § 1 odst. 2, z čehož vyplývá (per analogiam a contrario), že na ostatní rozhodování SZIF se správní řád nevztahuje. Protože neexistuje žádný jiný procesní právní předpis, podle kterého má SZIF postupovat, rozhodování o přidělení či nepřidělení kvóty, stejně jako o uložení sankce probíhá na základě volného uvážení SZIF a nepodléhá soudnímu přezkumu. To je zjevně v rozporu s ust. čl. 36 odst. 2 Listiny, podle kterého kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, přičemž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. V uvedeném případě se jedná o zásadní rozhodování, které se bezprostředně dotýká základních práv producentů, bez možnosti přezkoumání nezávislým a nestranným soudem.
IV.
Nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, bylo přijato k provedení některých ustanovení zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu (dále jen „zákon o SZIF“) s účinností dnem vyhlášení (31. března 2001).
Za neústavní je třeba v tomto nařízení vlády třeba považovat především podzákonnou delegaci stanovenou § 4 odst. 3 cit. předpisu, podle nějž SZIF stanoví výši rezervy, kterou zveřejní ve Věstníku Ministerstva zemědělství. Rozhodování o výši rezervy je však nedílnou součástí soustavy produkčních kvót cukru v ČR a její stanovení tedy nemůže být svěřeno jinému orgánu.
Zákon o SZIF přitom stanoví, že soustavu produkčních kvót pro jednotlivé komodity stanoví vláda ČR svým nařízením (§ 12 odst. 3). Jiný státní orgán tedy ani podle zákona ani podle Ústavy ke stanovení produkčních kvót příslušný není. V této souvislosti je třeba poukázat na nález Ústavního soudu č. 9/2001 Sb., podle kterého „zákonodárce nemůže oblast úpravy vztahů určených pro úpravu zákonem delegovat na moc výkonnou, a tím vlastně rezignovat na svoji zákonodárnou povinnost, tím spíše si výkonná moc nemůže právo na takovou úpravu přisvojit sama“. Z toho hlediska je ust. § 4 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. v rozporu s čl. 79 Ústavy.
Za neústavní je třeba považovat i ust. § 5 odst. 1 písmeno c) nařízení vlády č. 114/2001 Sb., podle kterého může podat žádost o kvótu jen producent, který v období po 1. září 2000 vyráběl cukr ve výrobním zařízení, které se nachází na území ČR. Čili výrobce, který dosud nevyráběl cukr, nemůže požádat o přidělení kvóty a zároveň je mu sankcí podle § 13 zákona o SZIF znemožněno vyrábět, takže nemůže ani do budoucna vytvořit podmínky pro podání takové žádosti. Ust. § 5 odst. 3 navíc omezuje nepřímo možnost vstupu nových subjektů na trh tím, že v žádosti o přidělení kvóty musí žadatel uvést množství cukru vyrobené v letech 1996 až 2001. Toto ustanovení je tedy v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny.
Podle § 2 odst. 5 zákona o SZIF je produkční kvótou množství produkce zemědělského výrobku nebo potraviny, splňující jakostní znaky stanovené nařízením vlády. Napadené nařízení vlády však nestanoví žádné jakostní znaky cukru, na který se stanoví produkční kvóty. Za takové stanovení jakostního znaku nelze považovat odkaz, uvedený pod čarou, na vyhlášku č. 334/1997 Sb., neboť jak judikoval Ústavní soud v nálezech sp.zn. I. ÚS 22/99 a II. ÚS 485/98, posláním poznámek pod čarou či vysvětlivek je pouhé zlepšení přehlednosti a orientace v právním předpisu formou legislativní pomůcky, která z povahy věci nemůže stanovit závazná pravidla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení. Takový odkaz tedy není součástí zákona (respekt. nařízení vlády). Stanovení kvóty je tedy neúplné a proto není v souladu se zákonem č. 256/2000 Sb.
Za neústavní je nutné zejména považovat i ustanovení § 13 nařízení vlády, kdy (v rozporu s ustanovením § 12 odstavec 4 zákona o SZIF, kde je stanoveno, že vláda při stanovení produkčních kvót svým nařízením stanoví minimální cenu anebo jiný cenový limit) vláda delegovala svou zákonnou povinnost na jiný orgán, a to Ministerstvo financí, když v citovaném nařízení stanovila, že „Minimální cenu pro cukr uváděný na trh v České republice stanoví Ministerstvo Financí nejpozději 60 dnů před začátkem příslušného kvótového roku podle zvláštního právního předpisu“. Z toho hlediska je ust. § 13 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. rovněž v rozporu s čl. 79 Ústavy.
V.
Vzhledem k výše uvedenému navrhuje navrhovatel Ústavnímu soudu ČR, aby vydal tento
nález:
1. ustanovení § 13 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu) pro rozpor s čl. 11, 26 odst. 1 a 2 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů;
2. ustanovení § 4 odst. 3, § 5 odst. 3, § 13 nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005 pro rozpor s čl. 79 Ústavy a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
V Praze dne ………………..
Upozornění:
Podle ustanovení § 64 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění:
(1) Návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy je oprávněn podat
a) prezident republiky,
b) skupina nejméně 41 poslanců nebo skupina nejméně 17 senátorů,
c) senát Ústavního soudu v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti,
d) ten, kdo podal ústavní stížnost za podmínek uvedených v § 74 tohoto zákona.
(2) Návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je oprávněn podat
a) vláda,
b) skupina nejméně 25 poslanců nebo skupina nejméně 10 senátorů,
c) senát Ústavního soudu v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti,
d) ten, kdo podal ústavní stížnost za podmínek uvedených v § 74 tohoto zákona,
e) zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku,
f) Veřejný ochránce práv.
